英國政府科研經(jīng)費配置的經(jīng)驗與啟示

姚潔　高軍　翟啟江

【摘要】科學(xué)研究是促進英國經(jīng)濟增長的重要驅(qū)動力，英國政府也是科研活動的重要資助者。BIS在英國政府科研經(jīng)費預(yù)算的制定和分配中發(fā)揮了極其重要的作用，由BIS所控制的“雙重資助體系”有效地保障了科研活動投入的持續(xù)和高效。我國政府也把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，黨的十八大提出了創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，如何管好用好科技經(jīng)費更是政府科技管理部門應(yīng)該深思的問題。本文擬從英國政府科研經(jīng)費的配置入手，分析其科研經(jīng)費的資助特點和管理機制，從而得出有益的啟示。

【關(guān)鍵詞】科研經(jīng)費 雙重資助體系 研究理事會 高等教育撥款委員會 績效評估

【中圖分類號】F213.5 【文獻標識碼】A

英國政府科研經(jīng)費的總體情況

英國沒有單獨的科技部門，但英國政府一直是科研活動的最大支持者。歷史上，負責(zé)科技管理的政府機構(gòu)一直在不斷演變，科技的發(fā)展與工業(yè)、商業(yè)和教育的結(jié)合越來越緊密。

英國政府科技管理機構(gòu)的演變。如圖1所示，20世紀60年代，英國成立了技術(shù)部，致力于推動航空、原子能工業(yè)的發(fā)展。后來，技術(shù)部撤銷，科技工作并入到貿(mào)工部（DTI）管理。90年代，為了促進科技與工業(yè)的結(jié)合，政府成立了科技辦公室（OST），并于1995年7月將OST由政府內(nèi)閣辦公室納入DTI管理。①2007年，英國政府重組貿(mào)工部和教育技能部，成立創(chuàng)新、大學(xué)與技能部（DIUS）和商業(yè)、企業(yè)和管理改革部（BERR）。同時，OST與創(chuàng)新總司合并成立科學(xué)與創(chuàng)新辦公室（OSI），并入DIUS，更名為政府科學(xué)辦公室（GO-Science），主要負責(zé)支持和推動公共領(lǐng)域的科學(xué)研究。2009年6月，英國政府再次對政府機構(gòu)進行改革重組，合并DIUS和BERR，成立商業(yè)、創(chuàng)新與技能部（Department for Business， Innovation and Skills，簡稱BIS）。

BIS的設(shè)立目的在于利用大學(xué)科研和工商業(yè)界的優(yōu)勢，促進科技成果的轉(zhuǎn)化，保證英國在世界上的科技領(lǐng)先地位。BIS的主要職能是確立國家戰(zhàn)略研究需求，組織重大科學(xué)和技術(shù)創(chuàng)新計劃；制定國家創(chuàng)新政策和產(chǎn)業(yè)優(yōu)先級，促進企業(yè)為主體的創(chuàng)新；負責(zé)編制和申請英國國家科技預(yù)算，并負責(zé)分配；負責(zé)管理高等教育經(jīng)費并制定相關(guān)政策。

英國政府科研經(jīng)費支出情況。英國政府主要通過三個渠道來分配科研經(jīng)費，分別是英國研究理事會（UK Research Councils，簡稱RCUK）、高等教育撥款委員會（HEFCs）和政府各部門。其中，大部分的科研經(jīng)費是由兩個“非政府部門的公共機構(gòu)（Non-Departmental Public Bodies）”英國研究理事會（RCUK）和高等教育撥款委員會（HEFCs）進行分配，這就是著名的“雙重資助體系”（Dual support system）。雙重資助體系的預(yù)算納入BIS的年度預(yù)算，是英國政府科研經(jīng)費的核心部分。2011～2012財年，英國研究理事會的科研經(jīng)費為31.94億英鎊，高等教育撥款委員會的科研經(jīng)費是22.57億英鎊。雙重資助體系一共獲得54.51億英鎊的科研經(jīng)費，占政府研發(fā)經(jīng)費總支出的56%，政府其他各部門的科研支出相對較少。②

英國政府科研經(jīng)費的配置和對比

BIS在英國政府科研經(jīng)費預(yù)算的制定和分配中發(fā)揮了極其重要的作用。由BIS所控制的雙重資助體系有效保障了科研活動投入的持續(xù)和高效。其中，英國研究理事會歸口管理的科研經(jīng)費是通過項目的方式進行資助，屬于競爭性經(jīng)費；高等教育撥款委員會掌握的科研經(jīng)費則屬于穩(wěn)定性支持。

研究理事會“統(tǒng)分結(jié)合”的資助模式。英國有七個研究理事會，為了加強協(xié)調(diào)、解決跨理事會的共同問題，2002年5月新成立了英國研究理事會（RCUK），也可稱之為總會?？倳y(tǒng)一受理項目申請，七個分會負責(zé)管理各領(lǐng)域的項目經(jīng)費。RCUK每年在科研方面的投資大約是28億英鎊。③在此基礎(chǔ)上，RCUK還推出數(shù)字經(jīng)濟、能源問題、全球不確定性問題、全球食品安全問題、全身健康與幸福、環(huán)境變化帶來的生存問題六個跨領(lǐng)域優(yōu)先研究項目主題。④這六個優(yōu)先研究主題將不同學(xué)科領(lǐng)域中的研究人員匯聚在一起，就共同的目標協(xié)同創(chuàng)新。研究理事會以研究項目或計劃的形式進行資助，項目申請需要經(jīng)過同行評議，相當于競爭性支持。研究理事也會受理個體研究人員所提出的申請，根據(jù)獨立專家的評審結(jié)果決定是否予以資助。

RCUK設(shè)有行政中心，統(tǒng)一受理項目申請，再將項目推薦到七大研究理事會。七大研究理事會各自決定科研項目經(jīng)費的分配，通常傾向于已有的較成型的項目，通過給項目部分資助以幫助項目申請團隊獲得更多的其他來源的經(jīng)費支持。項目的資助以研究潛力為基礎(chǔ)，目前影響研究理事會資金分配的標準更加傾向于科研項目的產(chǎn)出和影響。一是看哪個科研項目能夠帶來最大影響；二是看哪個科研項目能夠為課題組和以外的個人提供技能的提升。

此外，BIS于2013年12月建立了Gateway to Research網(wǎng)站，方便專家學(xué)者甚至是普通公民查詢英國研究理事會資助的項目、資助人、研究成果等相關(guān)信息。

高等教育撥款委員會“績效導(dǎo)向”的資助模式。高等教育撥款委員會的科研經(jīng)費主要為英國大學(xué)開展教學(xué)、研究等活動提供必要的人員和條件支撐，相當于穩(wěn)定支持。英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭四個地區(qū)分別有各自的高等教育撥款委員會。英格蘭撥款委員會（HEFCE）每財年的科研經(jīng)費都在20億英鎊左右。⑤

HEFCE實行以績效為導(dǎo)向的分配機制，大致分為兩個層面。首先，要決定不同研究主題的經(jīng)費分配問題；其次，決定同一研究主題在不同研究單位之間的分配。影響這兩個層次分配的主要因素有：研究量級（基于現(xiàn)有研究人員的數(shù)量）；研究相對成本（例如以實驗為基礎(chǔ)的研究成本高于以圖書資料為基礎(chǔ)的研究）；政府提出的優(yōu)先發(fā)展主題；科研評估系統(tǒng)（Research Assessment Exercise，簡稱RAE）的研究質(zhì)量評價結(jié)果。⑥

評估工作以學(xué)科為基礎(chǔ)分為不同的評估單位。2008年的新評估體系由67個評估單元縮減到35個。每個評估單元的結(jié)果由數(shù)量*質(zhì)量*類型這個公式計算得出。其中，類型代表不同的評估單元；數(shù)量是指大學(xué)提供的研究人員的研究成果，每人最多提供4項研究成果；質(zhì)量的測評是由HEFCE組建專家小組進行評估。專家小組的成員來自于英國大學(xué)、科研機構(gòu)和國際相關(guān)的領(lǐng)域。專家對成果按照不同的等級進行打分。通常，得分較高的學(xué)校獲得的科研經(jīng)費也較多。

經(jīng)驗借鑒和啟示

以BIS為主導(dǎo)的政府科研經(jīng)費預(yù)算分配和協(xié)調(diào)機制。從科研經(jīng)費總量上來看，BIS在科技資源統(tǒng)籌方面有極大的優(yōu)勢保障?？梢哉f，BIS掌握了3/5以上的科技資源，除去國防部13%左右的科研經(jīng)費，其余各部門所掌握的科技資源遠遠少于BIS。相對而言，我國科技部僅掌握中央財政民口20%左右的科研經(jīng)費，科技資源統(tǒng)籌能力相對較弱。

從預(yù)算分配的角度來看，BIS主導(dǎo)制定科技預(yù)算，并且非常重視交流和協(xié)商。英國政府對所有部門的撥款都是通過每三年一次的綜合開支審查（Comprehensive Spending Review， 簡稱CSR）進行分配的。BIS負責(zé)每三年一次的科技預(yù)算，通過協(xié)調(diào)和溝通政府各部門以及非政府部門提出預(yù)算并經(jīng)議會批準。政府科學(xué)辦公室是BIS的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，由政府首席科學(xué)顧問直接領(lǐng)導(dǎo)，英國政府各部門基本都設(shè)有首席科技顧問。為了協(xié)調(diào)部門間的科研經(jīng)費，在政府首席科學(xué)顧問的領(lǐng)導(dǎo)下成立了首席科學(xué)顧問委員會，協(xié)商和討論各部門首席科學(xué)顧問提出的科研經(jīng)費需求，從而形成相對科學(xué)、合理的經(jīng)費分配方案。

此外，BIS下設(shè)有科學(xué)和研究總司，專門負責(zé)處理研究理事會的經(jīng)費配置。首先要對七大研究理事會提交的《實施方案草案》和上一財年實施的具體情況進行評估。其次，科學(xué)和研究總司司長要召集研究理事會主席和其他部門的高級代表進行協(xié)商，做出最后的分配方案。這樣的溝通和協(xié)調(diào)機制極大地促進了科技資源的優(yōu)化配置。

由非政府的公共部門負責(zé)的科研經(jīng)費管理模式。根據(jù)霍爾丹原則⑦，科研經(jīng)費的管理機構(gòu)要與政府部門保持“一臂之距”（arm's length）。以研究理事會為例，每個研究理事會有獨立的管理委員會成員們參與機構(gòu)治理，并且管理委員會成員的遴選也有一定的標準。管理委員會的成員有來自學(xué)術(shù)界的專業(yè)人士，也有來自企業(yè)和公共部門的代表，這樣可以使每個研究理事會擁有專業(yè)知識、管理技能和執(zhí)行力等綜合能力。成員的提名通過公開廣告競爭，最后由科學(xué)部長任命，任期通常不超過4年。成員們提供勞務(wù)而非作為研究理事會的雇員。相比而言，我國政府部門對于科研經(jīng)費的管理和科研活動的直接干預(yù)較多。

以競爭和穩(wěn)定支持并重的科研經(jīng)費投入模式。對于英國的高等院校而言，雙重資助體系有效地平衡了競爭和穩(wěn)定的關(guān)系，有利于科研人員潛心研究，提高科學(xué)研究的持續(xù)創(chuàng)新能力。即使在面臨經(jīng)濟危機，公共財政預(yù)算大幅裁減的情況下，英國政府仍然決定要保證科研投入的穩(wěn)定性。對于我國的高等院校和公益類科研院所而言，財政對于科研人員和科研條件的保障不足，穩(wěn)定和競爭的比例失衡?？蒲腥藛T只能去申請大量的競爭性的科研項目，再加上科技與經(jīng)濟兩張皮的突出矛盾，從而誘發(fā)了“跑部前進”“多頭申報”“公款消費”等種種違規(guī)違法現(xiàn)象。長此以往，對我國的科學(xué)研究、特別是基礎(chǔ)研究的發(fā)展非常不利。

以績效評估為基礎(chǔ)的科研經(jīng)費資助方式。如何提高公共科研機構(gòu)的效率，從英國的經(jīng)驗來看，對公共科研機構(gòu)進行績效評估是比較有效的做法。英格蘭高等教育撥款委員會就是通過科研評估系統(tǒng)（RAE） 對大學(xué)進行資助的。根據(jù)這樣的評估體系，大約37%的研究經(jīng)費投入了排名前5的大學(xué)。因此，很多高等院校在評估的過程中不斷努力提高，逐漸會得到經(jīng)費支持，評價結(jié)果對大學(xué)的名譽也有重大影響。2014年，HEFCE新提出了REF（Research excellence framework）模式，取代了RAE，最新評價結(jié)果于2014年年底公布，并將影響2015～2016財年研究經(jīng)費的分配。目前，我國的績效評估多屬國家科技計劃（專項）層面，機構(gòu)性的績效評估較少。高等院校和公益類科研機構(gòu)的績效評估亟待有力推進。建議在對高等院校和公立科研機構(gòu)開展績效評估的基礎(chǔ)上，加強穩(wěn)定性支持，充分提升高等院校和公立科研機構(gòu)的力量和作用。

（本文得到中科協(xié)調(diào)研課題“財政支持的科研經(jīng)費性質(zhì)、作用、功能研究”的資助，課題編號：2014ZCYJ01）

注釋

①《英國科技概況》，2010年4月27日，http：//www.fmprc.gov.cn/ce/ceuk/chn/zygx/kjjl/t687659.htm。

②SETstatistics2013， 2013（9）， https：//www.gov.uk/government/statistics/science-engineering-and-technology-statistics-2013.

③④⑤⑦BIS， THE ALLOCATION OF SCIENCE AND RESEARCH FUNDING 2011/12 TO 2014/15， 2010（12）.pp.8-9， 17-19， 57.

⑥ HEFCEE， Guide to funding and student number controls 2013-14 and 2014-15， 2014（3）：31-31.

責(zé) 編/鄭韶武

Abstract： Scientific research is an important driving force for economic growth in the UK. The British government is also an important sponsor of scientific research activities. BIS plays an extremely important role in deciding the allocating the British government research fund budget. The BIS-controlled "dual support system" effectively guarantees the efficiency in the continuous input into the scientific research activities. The Chinese government also prioritizes technological innovation in the overall development of the country， and the Eighteenth Party Congress put forward the innovation-driven development strategy. Therefore， how to manage and use the science and technology funds well is an issue that merits the attention of the government department responsible for this. This paper intends to approach the issue of British government scientific research fund and analyze its characteristics and management mechanism， thus drawing on its experiences.

Keywords： scientific research fund， dual support system， Research Council， HEFCE， performance evaluation