國(guó)際合作，中國(guó)反腐新維度

雷墨

聲勢(shì)浩大的“獵狐”行動(dòng)、“天網(wǎng)”行動(dòng)，把中國(guó)反腐的戰(zhàn)場(chǎng)延伸到了海外，也引出了反腐國(guó)際合作的話題。在反腐國(guó)際合作歷史上，中國(guó)總體上應(yīng)該算是后來者。但進(jìn)入21世紀(jì)后，中國(guó)在這方面的力度逐漸加大，尤其是2013年以來更是出現(xiàn)了從“參與”到“主導(dǎo)”的角色轉(zhuǎn)變。與貿(mào)易、金融領(lǐng)域的國(guó)際協(xié)調(diào)與合作相比，反腐國(guó)際合作的歷史相對(duì)較短，合作的廣度、深度以及效果也遠(yuǎn)不及前者。但目前反腐已成為國(guó)際共識(shí)，在認(rèn)知也上升到了衡量國(guó)家治理水平的層面。對(duì)于綜合實(shí)力逐漸強(qiáng)大的中國(guó)來說，通過國(guó)際協(xié)調(diào)和合作深化國(guó)內(nèi)反腐，不僅具有國(guó)家治理上的意義，也是彰顯和提升中國(guó)外交實(shí)力的一個(gè)機(jī)會(huì)。

5月初，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平訪問俄羅斯，在中俄發(fā)表的《中俄聯(lián)合聲明》中，寫入了加強(qiáng)反腐合作的內(nèi)容。據(jù)介紹，這是十八大以來中國(guó)首次將加強(qiáng)反腐合作寫入與外國(guó)簽署的聯(lián)合聲明中。中央紀(jì)委國(guó)際合作局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這標(biāo)志著“中俄反腐敗合作成為兩國(guó)全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的重要內(nèi)容”。在去年一系列主場(chǎng)和客場(chǎng)外交活動(dòng)中，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在與加拿大、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的會(huì)晤中，都強(qiáng)調(diào)了反腐合作的問題。鑒于中國(guó)反腐工作的長(zhǎng)期性，可以預(yù)料的是，在今后中外最高領(lǐng)導(dǎo)層面的互動(dòng)中，反腐合作在某些場(chǎng)合很可能都是會(huì)談議題。也就是說，反腐國(guó)際合作將成為中國(guó)外交的一個(gè)重要內(nèi)容。

美國(guó)是反腐國(guó)際合作的首倡者和推動(dòng)者，也是中國(guó)海外反腐行動(dòng)的重點(diǎn)合作對(duì)象。盡管中美在最高級(jí)別的正式聯(lián)合聲明中還沒明確提及反腐合作，但雙方在這個(gè)領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作進(jìn)展明顯。截至去年7月中美舉行的六輪戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，反腐合作在2010年第二輪對(duì)話中首次出現(xiàn)，但在表述上較為簡(jiǎn)單、抽象。在2013年第五輪對(duì)話的“成果清單”中，反腐合作歸于“執(zhí)法合作”項(xiàng)目下，但內(nèi)容更豐富也更具體。在2014年第六輪對(duì)話中，“反腐敗”獨(dú)立于“執(zhí)法合作”，單獨(dú)成為“成果清單”項(xiàng)目之一。細(xì)微的變化體現(xiàn)的是中美反腐合作的深入。成立于1998年的中美執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組，目前已成為雙方反腐合作的重要平臺(tái)。

最能體現(xiàn)中國(guó)在反腐國(guó)際合作上角色轉(zhuǎn)變的是去年11月在北京舉行的APEC 會(huì)議。作為會(huì)議東道國(guó)，中國(guó)積極協(xié)調(diào)并成功把反腐納入APEC議題，牽頭成立了反腐敗合作執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（ACT-NET）。這也是首個(gè)由中國(guó)牽頭的反腐國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)，初始階段的秘書處設(shè)在北京并于去年年底開始運(yùn)作。APEC框架下首次提及反腐合作是在2005年的智利峰會(huì)上，但此后基本停留在“宣言”層面。建立ACT-NET的提議是在2013年的APEC巴厘島峰會(huì)上提出的，但把“提議”變成“行動(dòng)”得益于中國(guó)的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)。今年1月底，正是在ACT-NET框架下的會(huì)議中，中美達(dá)成共識(shí)，決定在今年8月舉行會(huì)議磋商有關(guān)遣返在美中國(guó)嫌犯的問題。

反腐國(guó)際合作的歷史，最早可以追溯到1970年代美國(guó)的“水門事件”。這起事件暴露出美國(guó)海外公司大量行賄丑聞，導(dǎo)致美國(guó)政府在1977年出臺(tái)《反海外腐敗法》，打擊美國(guó)公司的海外腐敗行為。美國(guó)本希望以此為契機(jī)，推動(dòng)其他西方國(guó)家做政策上的跟進(jìn)。但美國(guó)把反腐引入國(guó)際議程的努力并未成功。直到1990年代中期之前，某些發(fā)達(dá)國(guó)家的海外企業(yè)還把賄賂外國(guó)公職人員作為獲得國(guó)際商業(yè)合同的正常手段，甚至有的國(guó)家還有相關(guān)的減稅措施。1990年代中后期至21世紀(jì)初，是反腐國(guó)際合作蓬勃發(fā)展的時(shí)期。1999年，經(jīng)合組織（OECD）《反賄賂公約》正式生效，成為國(guó)際上首個(gè)具有法律約束力的多邊反腐文件。2005年生效的《聯(lián)合國(guó)反腐公約》，是首個(gè)全球性反腐法律文件。

從區(qū)域?qū)用婵矗凇堵?lián)合國(guó)反腐公約》出臺(tái)前，美洲、歐洲、非洲都先后通過了區(qū)域性的反腐敗公約。不過截至目前，亞洲甚至東亞地區(qū)，都還沒有類似的公約。1990年代中后期以來，反腐國(guó)際合作最積極的角色是各種國(guó)際組織與非政府機(jī)構(gòu)。世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際性機(jī)構(gòu)，都出臺(tái)了相關(guān)反腐文件和措施。目前最受矚目的是G20框架下的反腐國(guó)際合作。2010年加拿大G20峰會(huì)期間成立反腐工作組，去年的澳大利亞G20峰會(huì)上，制定了《2015～2016年G20成員反腐行動(dòng)計(jì)劃》。2015年G20峰會(huì)主辦國(guó)土耳其，已經(jīng)表示將把反腐作為“集體責(zé)任”。2016年的G20峰會(huì)將在中國(guó)舉辦，毫無疑問，反腐國(guó)際合作的“G20動(dòng)力”將得到延續(xù)。

不過，目前反腐國(guó)際合作的進(jìn)展和成效總體上并不盡如人意。除了OECD框架下的“反賄賂工作組”，國(guó)際上還不存在類似被賦予了監(jiān)督成員國(guó)反腐行為的權(quán)力的組織。從機(jī)制化角度看，反腐國(guó)際合作領(lǐng)域，也沒有如世貿(mào)組織、世界銀行那樣的實(shí)體性機(jī)構(gòu)。世界銀行、透明國(guó)際等組織的諸多報(bào)告顯示，沒有證據(jù)表明反腐國(guó)際合作起到了遏制腐敗的作用。在德國(guó)康斯坦茨大學(xué)反腐問題學(xué)者塞巴斯蒂安·沃爾夫看來，現(xiàn)階段的反腐國(guó)際合作進(jìn)入了“合法性危機(jī)”時(shí)期。他認(rèn)為，在國(guó)家層面，國(guó)際反腐“硬法”和“軟法”的落實(shí)還行，但往往在執(zhí)行上不太有力。透明國(guó)際去年底公布的報(bào)告顯示，OECD《反賄賂公約》41個(gè)成員國(guó)中，只有4個(gè)國(guó)家對(duì)賄賂行為進(jìn)行了調(diào)查和公訴。

4月22日，國(guó)際刑警組織中國(guó)國(guó)家中心局，發(fā)布針對(duì)100名中國(guó)外逃嫌犯的“紅色通緝令”。這被認(rèn)為是中國(guó)通過國(guó)際合作反腐的重大行動(dòng)。《外交官》雜志副主編香農(nóng)·蒂耶茲，曾在一篇關(guān)于中國(guó)海外反腐的文章中寫道：“中國(guó)在與外國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合作中遇到不少麻煩，尤其是在引渡問題上，中國(guó)希望借ACT-NET來掃清障礙。但更為關(guān)鍵的是，中國(guó)抓捕外逃嫌犯的高姿態(tài)，可能有助于外國(guó)政府在這個(gè)問題上尋求更多的合作途徑?！?蒂耶茲的判斷或許有一定的道理，中美在追逃追贓方面的合作即是明證。美國(guó)務(wù)院發(fā)言人普薩基曾表示，在沒有簽署引渡條約的情況下，美方可通過移民程序遣返中國(guó)逃犯。

中國(guó)海外反腐的高姿態(tài)，既得益于也有利于助推反腐國(guó)際合作的“大勢(shì)”。有學(xué)者認(rèn)為，1990年代中后期以來，反腐國(guó)際合作盡管成效不彰，但卻催生了“反腐文化”，且普遍把反腐與“良治”聯(lián)系起來。美國(guó)布朗大學(xué)的蒂亞戈·迪亞茲認(rèn)為，這個(gè)問題正當(dāng)性的增加，促使反腐標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)散至全球?qū)用?，被幾乎每個(gè)國(guó)家所接受。某種程度上說，打擊腐敗已在國(guó)際政治層面被賦予了道德優(yōu)勢(shì)。美國(guó)司法部發(fā)言人彼得·卡爾，在談及中美反腐合作問題時(shí)曾表示：“我們致力于一個(gè)原則，即美國(guó)不應(yīng)成為貪官及其贓款的藏身之所?！边@既是一種外交表態(tài)，也可以被視為美國(guó)對(duì)其政治道德的自我維護(hù)。

毫無疑問，在海外反腐方面中國(guó)還面臨著引渡條約、法制差異等一系列具體障礙和挑戰(zhàn)。但中國(guó)目前開展的強(qiáng)勢(shì)反腐行動(dòng)，其大背景是中國(guó)積極進(jìn)取的強(qiáng)勢(shì)外交。從歷史和現(xiàn)狀來看，反腐國(guó)際合作進(jìn)程目前正處于需要有所突破的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上。香農(nóng)·蒂耶茲在上述文章中指出，中國(guó)的國(guó)際地位使其有能力在多邊峰會(huì)上推進(jìn)其感興趣的議題，尤其是中國(guó)作為東道國(guó)的時(shí)候。APEC峰會(huì)上對(duì)反腐問題的罕見關(guān)注，包括公布致力于聯(lián)合反腐的宣言，凸顯了中國(guó)作為議程設(shè)置者的新角色。從這個(gè)意義上說，如何推進(jìn)反腐國(guó)際合作，也是對(duì)中國(guó)國(guó)際議題設(shè)置能力的一個(gè)考驗(yàn)。