基層協(xié)商民主制度的現(xiàn)實(shí)困境和突破方向

回顧人民民主發(fā)展歷史是一條清晰的發(fā)展軌跡，是從人民主權(quán)到協(xié)商民主的發(fā)展歷程。工業(yè)社會(huì)，契約論者認(rèn)為民主意味著人民擁有主權(quán)，通過(guò)某種制度實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)自治，于是代議制很快登上歷史舞臺(tái)；隨著社會(huì)組織化程度不斷提升，當(dāng)政黨、利益集團(tuán)等官僚體制不斷滲透到代議制中，精英治理逐步成為民主的代言詞，人民民主逐漸失去其核心內(nèi)涵；從工業(yè)化向后工業(yè)化轉(zhuǎn)變過(guò)程中，以“協(xié)商民主”為核心的新型民主形式不斷向精英治理發(fā)起挑戰(zhàn)，民主斗士們掀起了新一輪民主浪潮。

協(xié)商民主理論誕生于西方代議制民主與多元民主文化的沖突與挑戰(zhàn)中，卡羅爾·佩特曼認(rèn)為，精英政治的民主理論在實(shí)際運(yùn)行中并不是充分的民主，而只是描述現(xiàn)實(shí)政治制度的運(yùn)作邏輯，真正的民主應(yīng)該是所有公民充分直接參與議程設(shè)定、政策表決和政策執(zhí)行全過(guò)程。隨著西方協(xié)商民主理論不斷興起，協(xié)商民主制度在中國(guó)逐漸得到重視，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，協(xié)商民主是中國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，近期出臺(tái)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》進(jìn)一步凸顯了中央對(duì)于協(xié)商民主這一制度的高度重視。中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷深化，人民生活水平與文化素質(zhì)不斷提升，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要更多民主元素，發(fā)展社會(huì)主義基層民主成為緊迫的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。中國(guó)民主政治的發(fā)展需要適當(dāng)形式，中國(guó)社會(huì)既需要加快政治改革步伐，同時(shí)也需要一個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的局面。因此，走一條柔性民主發(fā)展之道，走出“改革與穩(wěn)定”的兩難境地，社會(huì)主義協(xié)商民主之道是解決中國(guó)基層民主發(fā)展困境的恰當(dāng)選擇。

全面推進(jìn)基層協(xié)商民主制度的現(xiàn)實(shí)困境

深入推進(jìn)社會(huì)主義基層民主建設(shè)是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要舉措，需要不斷豐富和完善基層民主內(nèi)容與形式，將基層民主建設(shè)作為社會(huì)主義民主建設(shè)首要任務(wù)。發(fā)展基層協(xié)商民主制度在當(dāng)前中國(guó)政治體制下仍面臨著較大挑戰(zhàn)，僅僅通過(guò)簡(jiǎn)單的協(xié)商對(duì)話形式并不能有效解決中國(guó)基層民主建設(shè)中遇到的各式問(wèn)題。

一是協(xié)商民主機(jī)制下政府角色定位模糊。埃爾斯特認(rèn)為，政治決策過(guò)程既不是單純的政治家個(gè)人私利的實(shí)現(xiàn)，也不可能完全超越私利而僅僅追求展示美德與團(tuán)結(jié)，而是公共理性與工具價(jià)值的整合。在理想的基層協(xié)商民主機(jī)制中，政府、政治家承擔(dān)的應(yīng)是公共理性的執(zhí)行者與引導(dǎo)者。結(jié)合當(dāng)前中國(guó)基層民主實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，由政府主導(dǎo)的公開(kāi)協(xié)商對(duì)話機(jī)制并不能達(dá)成持續(xù)、穩(wěn)定的民主決策效果，其所應(yīng)體現(xiàn)的公共理性往往由于職能部門或領(lǐng)導(dǎo)者的部門或個(gè)人利益而發(fā)生變化。在自利性驅(qū)使下，相當(dāng)多的政府官員和政府機(jī)構(gòu)往往不愿意放棄與自身利益相關(guān)的權(quán)力，反而加強(qiáng)對(duì)協(xié)商民主的干預(yù)，其往往會(huì)主導(dǎo)議題的選取、協(xié)商過(guò)程和最終決策，導(dǎo)致政府部門既是組織者，又是參與者，更是裁判者。在這一流程中，公民與其他組織處于弱勢(shì)地位，雖然能夠參與其中并表達(dá)自身觀點(diǎn)，但作用有限，難以左右協(xié)商過(guò)程及最終決策。這種政府角色定位的錯(cuò)位背離了協(xié)商民主機(jī)制初衷。

二是協(xié)商民主機(jī)制操作程序不健全，可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)能力較差。博曼認(rèn)為，理想的民主協(xié)商機(jī)制要求以政治平等為基礎(chǔ)，以確保協(xié)商程序公正，包括參與機(jī)會(huì)、能力與資源的平等；發(fā)起公共協(xié)商議程設(shè)置的權(quán)力與能力，是協(xié)商民主中公民政治能力的重要標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)志著公民與奴隸的民主差異。在中國(guó)基層協(xié)商民主實(shí)踐中，最為缺乏的并不是協(xié)商民主機(jī)制而是協(xié)商民主機(jī)制的操作程序與專項(xiàng)制度。由于操作程序與專項(xiàng)制度的真空，導(dǎo)致這一制度架空。在議題設(shè)置上，往往由政府職能部門及其領(lǐng)導(dǎo)者主導(dǎo)，公民難以就自己所關(guān)切的問(wèn)題與政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行民主協(xié)商；商議中，無(wú)法實(shí)現(xiàn)公民與政府的相互制衡與博弈，公民普遍處于弱勢(shì)一方，難以制約在商議過(guò)程中的政府權(quán)力；在協(xié)商民主決議上，政府往往將商議過(guò)程與公民建議流于形式，很少采納與政府意見(jiàn)相左的建議，最終決策權(quán)仍舊牢牢掌握在政府手中。

三是協(xié)商民主機(jī)制運(yùn)行監(jiān)管不足，實(shí)施效果有待提升。現(xiàn)行協(xié)商民主機(jī)制主要由政府主導(dǎo)，監(jiān)管力量較為薄弱，主要依賴自我管理和上級(jí)政府對(duì)于下級(jí)政府的考核。協(xié)商民主機(jī)制在政府主導(dǎo)之下，往往由于上級(jí)政府忽視對(duì)協(xié)商民主運(yùn)行情況的監(jiān)督而導(dǎo)致下級(jí)政府肆意而為，將民主協(xié)商流于形式，從而將“民意政策”轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行領(lǐng)導(dǎo)意志和部門權(quán)益的“部門政策”。協(xié)商民主機(jī)制在人大、政協(xié)和工會(huì)等第三方機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下，由于缺乏相關(guān)評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制，亦能導(dǎo)致第三方機(jī)構(gòu)忽視公民訴求，執(zhí)行機(jī)構(gòu)部門利益的情況。

“協(xié)商民主”之道的浙江模式

浙江省市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育較早，發(fā)展程度較高，是中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大本營(yíng)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)快速崛起，帶動(dòng)一群頗具影響力與實(shí)力的民營(yíng)企業(yè)家成為當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ㄓ绊懥Φ碾A層。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)的自由、平等、契約、獨(dú)立、產(chǎn)權(quán)明晰等特征，不僅培育了浙江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)自由民主的經(jīng)濟(jì)思想，而且給當(dāng)?shù)貛?lái)自由民主的政治理念，催生浙江的民主政治。浙江省溫嶺市作為浙江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)地區(qū)之一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐過(guò)程中，溫嶺人沖破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)束縛，孕育了自由、平等、競(jìng)爭(zhēng)等新觀念，成為一批具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力和先進(jìn)思想理念的新階層。溫嶺人不斷探索與擴(kuò)張市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邊界，逐步建立起自我所特有的市場(chǎng)理念和納稅人意識(shí)，逐步培育了其參與公共事務(wù)決策與管理的意識(shí)與訴求，并且這種愿望不斷增強(qiáng)。當(dāng)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)、政治體制不再滿足人們?nèi)找媾蛎浀恼卧妇皶r(shí)，新制度就此應(yīng)運(yùn)而生。

浙江省溫嶺市在上個(gè)世紀(jì)90年代末期，創(chuàng)立了一種新型基層民主對(duì)話機(jī)制——民主懇談會(huì)。這種草根式基層民主對(duì)話機(jī)制強(qiáng)調(diào)就直接利益進(jìn)行公開(kāi)對(duì)話協(xié)商，旨在增加基層公共事務(wù)決策的民主與理性，在當(dāng)時(shí)基層政治民主自治下被譽(yù)為取得階段性勝利的基層治理之道。但是作為一種中國(guó)基層治理非傳統(tǒng)議事方式，由于沒(méi)有形成成熟、有效的管理與實(shí)踐機(jī)制，因此并沒(méi)有普遍實(shí)施。本文通過(guò)梳理溫嶺市“民主懇談會(huì)”發(fā)展軌跡，來(lái)探尋中國(guó)基層協(xié)商民主制度的發(fā)展之路。

一是簡(jiǎn)單樸素的協(xié)商對(duì)話機(jī)制。民主懇談會(huì)初期的實(shí)踐探索，主要圍繞一般性公共項(xiàng)目決策等事務(wù)開(kāi)展黨員干部與普通群眾之間的對(duì)話，征詢廣大群眾對(duì)于公共事務(wù)決策的看法和意見(jiàn)。這一形式的協(xié)商對(duì)話機(jī)制為后來(lái)溫嶺市民主懇談會(huì)的形成奠定了基礎(chǔ)。

1999年6月，溫嶺市松門鎮(zhèn)召開(kāi)主題為“社會(huì)治安綜合治理與現(xiàn)代化建設(shè)論壇”，首期農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)論壇。政府寄希望于通過(guò)論壇獲取一些來(lái)自基層群眾的建議和民眾對(duì)于公共事務(wù)的支持。論壇開(kāi)展之前，政府便廣泛邀請(qǐng)村民參與，邀請(qǐng)前來(lái)與自發(fā)前來(lái)的群眾超過(guò)100名，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)政府期待。在論壇上，群眾熱烈發(fā)言、提問(wèn)，政府官員熱心解惑答疑，反響空前強(qiáng)烈，論壇上的問(wèn)題大多以村務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的公共事務(wù)為主。在論壇之后，溫嶺市吸取論壇成功經(jīng)驗(yàn)，在全市范圍開(kāi)展對(duì)公園規(guī)劃和勞資關(guān)系管理協(xié)商對(duì)話，取得了不錯(cuò)效果，群眾站在一些新奇的角度提出一些較為樸素的建議，黨政部門與專家學(xué)者在一定程度上采納了這些建議，并進(jìn)一步提出更為完善的解決方案。

通過(guò)以上簡(jiǎn)單樸素的公開(kāi)協(xié)商對(duì)話論壇可以看到，公開(kāi)協(xié)商對(duì)話建立在黨政部門聽(tīng)取民意、接受群眾建議基礎(chǔ)上，并沒(méi)有在組織架構(gòu)上進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，發(fā)起、選取協(xié)商對(duì)話議題與最終協(xié)商對(duì)話成功是否采納都由黨政部門主導(dǎo)，群眾的選擇權(quán)與參與權(quán)都出現(xiàn)一定程度的折扣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及市里有關(guān)部門對(duì)此出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)文件，但未能強(qiáng)有力實(shí)現(xiàn)民主懇談規(guī)范化和制度化，民主懇談會(huì)的舉辦更多取決于黨政領(lǐng)導(dǎo)的興趣，踐行總體效果不佳。

二是體制內(nèi)權(quán)力調(diào)整的公開(kāi)協(xié)商。在簡(jiǎn)單樸素民主協(xié)商對(duì)話基礎(chǔ)上，通過(guò)一系列實(shí)踐反思和學(xué)術(shù)交流，在制度化困境面前，溫嶺選擇繼續(xù)向前，開(kāi)始嘗試民主懇談制度化改革。試圖通過(guò)將現(xiàn)有人大、工會(huì)制度與民主懇談會(huì)相結(jié)合，激活有關(guān)各方積極性，通過(guò)政府文件規(guī)范民主懇談的形式、內(nèi)容與決策，以達(dá)到民主懇談會(huì)機(jī)制長(zhǎng)久有效運(yùn)行的愿景。

2001年至2003年間，新河鎮(zhèn)勞資糾紛事件發(fā)生較為頻繁，嚴(yán)重影響企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，為解決這個(gè)問(wèn)題，政府借助工會(huì)力量以懇談會(huì)形式展開(kāi)集體協(xié)商對(duì)話，經(jīng)過(guò)多輪磋商，勞資雙方均取得較為滿意的結(jié)果。在2003年關(guān)于溫嶠鎮(zhèn)公路改造民主懇談會(huì)上，政府部門提出兩套解決方案，由于議題與公路沿線群眾利益關(guān)系緊密，群眾分歧較大，本來(lái)應(yīng)交人大負(fù)責(zé)民主懇談會(huì)，但由于政府職能部門不愿放權(quán)，最終方案仍由政府部門決定。為推進(jìn)民主懇談這一形式的機(jī)制化，從2005年開(kāi)始，在部分鎮(zhèn)試點(diǎn)以人大體系為基礎(chǔ)的參與式預(yù)算改革，將民主懇談會(huì)與人大預(yù)算審查會(huì)相結(jié)合。由于有國(guó)家立法的預(yù)算制度作支撐，民主協(xié)商議題穩(wěn)定、可持續(xù)性強(qiáng)，對(duì)話機(jī)制較為明確規(guī)范，這些因素綜合導(dǎo)致民主懇談機(jī)制改革的階段性成功。

在這一階段的民主懇談會(huì)改革實(shí)踐中，體現(xiàn)了操作程序和組織權(quán)力架構(gòu)協(xié)同調(diào)整，單一基于體制內(nèi)的權(quán)力架構(gòu)調(diào)整不能有效解決民主懇談會(huì)形式化和難以持續(xù)問(wèn)題。通過(guò)進(jìn)一步與預(yù)算制度和第三方協(xié)商機(jī)構(gòu)等操作程序相結(jié)合，明確協(xié)商議題、操作程序和協(xié)商機(jī)制，促進(jìn)了民主懇談會(huì)規(guī)范化，提升了民主懇談會(huì)可持續(xù)性與實(shí)質(zhì)性。但由于基層人大與工會(huì)很大程度上受黨政部門影響，行事決策上仍然存在較為明顯缺陷。

三是體制外抽樣代表公開(kāi)協(xié)商。民主懇談會(huì)機(jī)制經(jīng)過(guò)行政體制內(nèi)部系列改革后，開(kāi)始對(duì)體制外人員參與進(jìn)行改革，試圖提升公眾參與積極性。其主要途徑是通過(guò)科學(xué)抽樣選取部分具有代表性的民意代表，通過(guò)分組討論形式對(duì)相關(guān)議題進(jìn)行協(xié)商或官民對(duì)話，以此提升民主懇談會(huì)機(jī)制的科學(xué)性與代表性。

2006年始，澤國(guó)鎮(zhèn)在溫嶺市范圍內(nèi)率先與專家學(xué)者合作，在一般性公共事務(wù)決策、企業(yè)管理與勞資關(guān)系協(xié)商和預(yù)算協(xié)商三大領(lǐng)域進(jìn)行民主懇談會(huì)改革。首先是在人員選取上，通過(guò)分層抽樣形式，選取相關(guān)利益和非相關(guān)利益群體代表，并針對(duì)性地要求專家學(xué)者和政府官員參與，致力于提升民主懇談會(huì)的代表性與科學(xué)性，增加體制外人員參與。其次是在民主懇談會(huì)形式上，摒棄以前單輪磋商，最終由政府拍板決定的形式，采取分小組討論，多輪磋商，最終在會(huì)上商議解決方案的形式，極大提升了參會(huì)人員積極性和決策科學(xué)性。

最新一輪民主懇談會(huì)改革實(shí)踐更加深入在體制外權(quán)利組織架構(gòu)和操作程序的協(xié)同改革，強(qiáng)調(diào)和深化體制外社會(huì)力量直接參與，同時(shí)做到與體制內(nèi)黨政和人大、工會(huì)等系統(tǒng)的融合。通過(guò)隨機(jī)抽樣的形式選取代表，在一定程度上減少利益群體和政治力量對(duì)民主懇談會(huì)的控制與影響。

全面推進(jìn)基層協(xié)商民主的突破方向

全面推進(jìn)基層協(xié)商民主，需要厘清政府權(quán)責(zé)范圍，加強(qiáng)第三方協(xié)商民主機(jī)構(gòu)主導(dǎo)地位，逐步轉(zhuǎn)移政府職能，依托完善的法律體系、專項(xiàng)制度和考核體系，規(guī)范人大、政協(xié)和工會(huì)等組織行為，充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)群眾開(kāi)展基層協(xié)商民主活動(dòng)的積極作用。

一是完善權(quán)力清單機(jī)制，調(diào)整基層組織權(quán)力架構(gòu)。美國(guó)學(xué)者史蒂文·科恩指出，在不存在壟斷情況下，根據(jù)公共職能要求，尋找組織特性與職能最佳連接點(diǎn)，以決定公共職能履行主體，能夠?qū)崿F(xiàn)公共職能履行的高效化?；谡畽?quán)力清單制度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，做到法無(wú)授權(quán)不可為，政府在協(xié)商民主機(jī)制中的定位應(yīng)是協(xié)商民主的引導(dǎo)者和參與者，并非主導(dǎo)者和裁判者，政府需要以更加明確的角色定位參與基層協(xié)商民主機(jī)制。在國(guó)家內(nèi)部權(quán)力制約體系中，應(yīng)該以法律形式明確并強(qiáng)化人大、政協(xié)、工會(huì)等組織的法定權(quán)力與職能，確立上述機(jī)構(gòu)對(duì)于基層協(xié)商民主機(jī)制的主導(dǎo)權(quán)。在基層社會(huì)治理體系中，人大、政協(xié)與工會(huì)等機(jī)構(gòu)與普通群眾更為接近，能夠更好地激活群眾參與性與活躍性，在現(xiàn)行政治體制外構(gòu)筑一套結(jié)構(gòu)靈活的基層協(xié)商民主體制，有利于增加群眾參與度和體制靈活性。

二是創(chuàng)新協(xié)商民主專項(xiàng)制度，規(guī)范基層協(xié)商民主議事程序。組織權(quán)力架構(gòu)的演變是一個(gè)長(zhǎng)期且艱辛的過(guò)程，通過(guò)創(chuàng)新基層協(xié)商民主專項(xiàng)制度有利于規(guī)范協(xié)商民主過(guò)程，限制政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)者越舉行為，切實(shí)保障群眾切身利益和協(xié)商民主機(jī)制有效運(yùn)作。通過(guò)對(duì)議題選擇、參與人員、討論模式、議題修正模式、議題表決和決策執(zhí)行等細(xì)節(jié)的設(shè)計(jì)與完善，以法律法規(guī)形式強(qiáng)制執(zhí)行上述內(nèi)容，以建立起協(xié)商民主從議題選擇到匯聚意見(jiàn)再到生成決策的鏈?zhǔn)綄ｍ?xiàng)制度。在建立起完善的協(xié)商民主專項(xiàng)制度基礎(chǔ)上，通過(guò)開(kāi)展協(xié)商民主活動(dòng)事前、事中及事后監(jiān)督，建立起獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)協(xié)商民主開(kāi)展較好的單位或組織予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)忽視協(xié)商民主專項(xiàng)制度的單位或組織予以恰當(dāng)懲戒，以規(guī)范基層協(xié)商。

三是加強(qiáng)立法，保障基層協(xié)商民主機(jī)制的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。強(qiáng)化依法治國(guó)理念是推進(jìn)社會(huì)主義基層民主建設(shè)的有效保障?；鶎訁f(xié)商民主機(jī)制要成為社會(huì)主義基層民主治理中的穩(wěn)定且有效的議事形式，需要從國(guó)家層面立法，明確基層協(xié)商民主機(jī)制的法律地位，明確協(xié)商民主機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)與實(shí)施主體、協(xié)商程序、組織權(quán)力架構(gòu)調(diào)整和專項(xiàng)制度建設(shè)等細(xì)節(jié)，以保障基層協(xié)商民主機(jī)制可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。在法律制定過(guò)程中需要結(jié)合我國(guó)不同地方實(shí)際，將普適性與特殊性結(jié)合起來(lái)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于公民協(xié)商對(duì)話機(jī)制的法律規(guī)定，以規(guī)范和保障基層協(xié)商民主機(jī)制有效運(yùn)作。

四是健全績(jī)效評(píng)估體系，加強(qiáng)對(duì)協(xié)商民主機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。人大、政協(xié)和工會(huì)等第三方協(xié)商民主機(jī)構(gòu)在承接政府職能同時(shí)，需要加強(qiáng)對(duì)其職能履行的監(jiān)督。隨著協(xié)商民主機(jī)制進(jìn)一步完善，人大、政協(xié)和工會(huì)組織會(huì)更多承擔(dān)起基層協(xié)商民主的組織與運(yùn)行職責(zé)，為防止其濫用職權(quán)或懈怠職權(quán)，需要同步建立健全對(duì)第三方協(xié)商民主機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)估和監(jiān)督體系，以鞭策其更好履行職能。通過(guò)引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)協(xié)商民主機(jī)構(gòu)履職行為進(jìn)行全方位監(jiān)督，通過(guò)績(jī)效考核機(jī)制對(duì)協(xié)商民主機(jī)構(gòu)進(jìn)行一定程度上獎(jiǎng)懲，以規(guī)范其行為。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)建立信息公開(kāi)機(jī)制，將協(xié)商民主機(jī)構(gòu)履職情況及其考核結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，形成以第三方評(píng)估為主體，社會(huì)監(jiān)督、自我管理相結(jié)合的綜合評(píng)估機(jī)制，以期達(dá)到更好效果。

（作者為浙江大學(xué)教授）