國(guó)家治理現(xiàn)代化需要“理性化”

韓啟德

新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)法治建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。中共十五大將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。1999年憲法修正案又寫(xiě)入“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”內(nèi)容；至2011年，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。盡管如此，目前我國(guó)法治建設(shè)距“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的目標(biāo)尚有很大距離，建立中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和法治國(guó)家依然任重道遠(yuǎn)。當(dāng)前，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期和換擋期，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的使命比任何時(shí)候都緊迫，人民群眾對(duì)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的愿望比任何時(shí)候都強(qiáng)烈。中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，第一次對(duì)“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”進(jìn)行了專(zhuān)題論述。中共十八屆四中全會(huì)，提出全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問(wèn)題，顯示了中國(guó)共產(chǎn)黨依法治國(guó)的堅(jiān)定決心。

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與法治的關(guān)系

中共十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，這一總目標(biāo)凝聚社會(huì)各界的共識(shí)，展現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史使命感和責(zé)任感。國(guó)家治理現(xiàn)代化已經(jīng)成為重要國(guó)家共識(shí)。

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，就是要建立一系列合理的、理性化的國(guó)家治理制度體系；國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，就是指這一制度體系能夠得到有效執(zhí)行和落實(shí)，并促成各種公共問(wèn)題得到理性、公平解決。而無(wú)論是制度設(shè)計(jì)還是制度的執(zhí)行，都離不開(kāi)法治。國(guó)家治理中涉及的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等領(lǐng)域的問(wèn)題，都需要通過(guò)一系列制度加以調(diào)整，并通過(guò)制度的展開(kāi)加以解決，這些制度只有通過(guò)法治化，才能具有權(quán)威性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性。法治在國(guó)家治理中具有基礎(chǔ)性、全局性地位?？傊?，“法治中國(guó)”戰(zhàn)略與國(guó)家治理現(xiàn)代化緊密聯(lián)系，本質(zhì)上都強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理和公共管理的理性化。

國(guó)家治理現(xiàn)代化所需要的“理性化”，就是要通過(guò)各種制度設(shè)計(jì)及制度落實(shí)，抑制治理結(jié)構(gòu)和治理過(guò)程中的各種非理性行為。這種國(guó)家治理中的非理性，在國(guó)家治理的不同層面有著不同表現(xiàn)形式。在政治層面，表現(xiàn)為各種政治主體的政治沖動(dòng)；在行政層面，表現(xiàn)為政府的管理沖動(dòng)；在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面，表現(xiàn)為市場(chǎng)主體的利益最大化沖動(dòng)；在社會(huì)層面，表現(xiàn)為民眾的情緒沖動(dòng)。政治沖動(dòng)，比如“文革”；管理沖動(dòng)，比如政府對(duì)社會(huì)過(guò)度的管理控制；利益沖動(dòng)，比如為了追求利益而不擇手段；社會(huì)情緒沖動(dòng)，比如對(duì)公共問(wèn)題的討論過(guò)度情緒化。凡此種種，都反映出國(guó)家治理體系和治理能力的缺陷。

通過(guò)法治推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化

克服國(guó)家治理體系和能力上的這些缺陷，既是當(dāng)前推進(jìn)治理現(xiàn)代化的核心，也是法治中國(guó)建設(shè)的核心。通過(guò)法治建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，應(yīng)通過(guò)相應(yīng)法律制度完善和落實(shí)，不斷增強(qiáng)政治理性、政府理性、市場(chǎng)理性、社會(huì)理性。

第一，以依憲治國(guó)提升政治理性?，F(xiàn)代國(guó)家本質(zhì)上是“法治共同體”。憲法是國(guó)家根本大法，在一國(guó)的法律體系中居于“統(tǒng)帥”地位。政黨執(zhí)政的基礎(chǔ)和權(quán)威、公民權(quán)利、國(guó)家治理結(jié)構(gòu)和治理方式都通過(guò)憲法和法律得以明確和予以保障。正如習(xí)近平總書(shū)記指出：“依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政?！蹦敲?，如何促進(jìn)政治與法律更好協(xié)調(diào)，尤其是加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的制度建設(shè)，使“黨內(nèi)法規(guī)”與憲法、法律體系有機(jī)銜接，構(gòu)成一個(gè)完整協(xié)調(diào)的依法執(zhí)政法律體系；如何進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度，特別是著力改革人大的政府財(cái)政預(yù)決算審查制度，規(guī)范預(yù)算主體行為，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，并建立違法懲戒機(jī)制；如何不斷強(qiáng)化公民的“國(guó)家認(rèn)同”，使公民堅(jiān)守“認(rèn)同國(guó)家、熱愛(ài)國(guó)家”的底線(xiàn)；如何完善國(guó)家的層級(jí)治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化中央在宏觀層面的管理權(quán)威，而在日常公共事務(wù)管理方面更多地允許地方自主，讓公眾參與其中，等等。這些問(wèn)題都值得深入研究。

第二，以法治政府改進(jìn)政府理性。當(dāng)前，由于政府對(duì)權(quán)力、信息、話(huà)語(yǔ)等的壟斷，各種形式的“行政管理沖動(dòng)”比比皆是，如GDP至上、部門(mén)利益保護(hù)、為政短期行為、甚至公共權(quán)力尋租等，造成官民關(guān)系緊張、政府公信力受損等問(wèn)題，這些都與政府管理理性化方向嚴(yán)重相悖，需要進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)加以改善。那么，政府到底應(yīng)該管什么、不該管什么？能不能盡快把政府的“權(quán)力清單”明示公眾；如何完善人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法的制度，杜絕國(guó)家立法部門(mén)化、部門(mén)利益法制化，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等形式讓民眾更多地參與立法；如何進(jìn)一步規(guī)范政府行使決策權(quán)，使中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)的科學(xué)決策、民主決策、依法決策的重要原則，以及公眾參與、專(zhuān)家論證、合法性審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體決策等事關(guān)重大決策的一套程序真正落實(shí)；如何在法律層面明確“公開(kāi)”與“保密”界限，切實(shí)落實(shí)政府信息公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、行政管理流程公開(kāi)，便于民眾參與和監(jiān)督，等等。這些問(wèn)題都需要在總結(jié)現(xiàn)有探索和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法治思維為治國(guó)理政設(shè)計(jì)制定出“適用”、“管用”、“好用”的法律規(guī)定。

第三，以法治市場(chǎng)增進(jìn)市場(chǎng)理性?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，同時(shí)也要求通過(guò)法律維護(hù)公平的市場(chǎng)環(huán)境，防止市場(chǎng)主體由于自然的逐利沖動(dòng)而扭曲市場(chǎng)公平，損害公共利益。法治市場(chǎng)建設(shè)需要做到“放權(quán)”與“監(jiān)管”平衡。同時(shí)，理性化的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，還要求通過(guò)法律明晰產(chǎn)權(quán)，加大對(duì)合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)，激勵(lì)長(zhǎng)期的、可持續(xù)的市場(chǎng)行為。在全面深化改革的現(xiàn)階段，這一點(diǎn)至關(guān)重要，面臨的挑戰(zhàn)也很大，涉及很多方面。比如，如何防止行政審批制度改革走樣、反彈，將政府與市場(chǎng)關(guān)系的基本原則變成系統(tǒng)的法律制度，確保市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮功效；如何保障《物權(quán)法》等法律有效落實(shí)，特別是盡快完善集體土地所有權(quán)制度，明確集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定，防止地方政府對(duì)土地財(cái)政過(guò)度依賴(lài)和盲目沖動(dòng)，化解集體土地征收領(lǐng)域出現(xiàn)的大量社會(huì)矛盾；如何進(jìn)一步完善規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)管、保障市場(chǎng)公平的法律制度，包括完善市場(chǎng)主體信用制度、市場(chǎng)信息公開(kāi)和披露制度，讓公眾參與市場(chǎng)秩序維護(hù)，使市場(chǎng)的內(nèi)生“自?xún)裟芰Α卑l(fā)揮作用，等等。

第四，以法治社會(huì)強(qiáng)化社會(huì)理性?！叭酥涝诜ㄖ啤保瑥?qiáng)盛的國(guó)家既需要強(qiáng)有力的政府，也需要富有活力和理性的社會(huì)。社會(huì)管得過(guò)死就會(huì)失去活力，成為一潭死水；但如果活力過(guò)度而無(wú)序，就不能形成社會(huì)“向心力”，甚至出現(xiàn)“離心力”。譬如，一些地方建垃圾處理站、核電廠(chǎng)、化工廠(chǎng)等遭抵制和反對(duì)，除了政府決策和執(zhí)行的不足，也存在一些民眾只顧局部利益忽視整體利益、只呼喊權(quán)利不承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的原因，從而導(dǎo)致“鄰避困境”?？梢哉f(shuō)，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)，不僅是當(dāng)前一項(xiàng)重大任務(wù)，也是一個(gè)考驗(yàn)法治智慧的新課題。那么，面對(duì)“向心力”與“離心力”的對(duì)立競(jìng)爭(zhēng)，如何很好地推進(jìn)“公民意識(shí)”和“公共精神”教育，強(qiáng)化公民對(duì)自由、權(quán)利與責(zé)任統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)；如何逐步分領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)組織化，并實(shí)行有效管理，發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)眾多利益沖突的“初步過(guò)濾”作用，以及自我管理作用；如何盡快建立健全社會(huì)協(xié)商、公眾參與的法律制度，對(duì)基層治理、社會(huì)治理中公眾關(guān)切的重大問(wèn)題，按照法定程序引導(dǎo)民眾有序、有效地表達(dá)、參與和協(xié)商，等等。目前，很多地方圍繞構(gòu)建“小政府、大社會(huì)”格局進(jìn)行探索，有了一些比較好的做法，值得各地就相關(guān)問(wèn)題多做交流。

第五，以執(zhí)法公正和司法公信落實(shí)“四個(gè)理性”?！疤煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行”。在依法治國(guó)框架下增強(qiáng)“四個(gè)理性”，很大程度上要靠依法執(zhí)政和公正司法來(lái)促進(jìn)落實(shí)?！肮欠傻膭e名”。當(dāng)前行政執(zhí)法中存在一些突出問(wèn)題：常見(jiàn)的“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法弱化了法律執(zhí)行的一貫性；自由裁量權(quán)過(guò)大導(dǎo)致許多案件“同違不同裁”；行政權(quán)僭越司法權(quán)現(xiàn)象普遍。行政執(zhí)法必須堅(jiān)持“法無(wú)授權(quán)不可為”原則，做到守土有責(zé)、守土盡責(zé)、守土負(fù)責(zé)。那么，如何加強(qiáng)行政執(zhí)法程序建設(shè)，強(qiáng)化程序正義，規(guī)范裁量行為，編織好法律執(zhí)行籠子，有效避免“牛欄關(guān)貓”；如何完善行政復(fù)議、行政訴訟、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督和行政執(zhí)法責(zé)任追究等一系列制度，更好地監(jiān)督行政執(zhí)法和促進(jìn)執(zhí)法公正，都是值得認(rèn)真探討的問(wèn)題。

司法公正是保障公平正義的最后防線(xiàn)，是守護(hù)社會(huì)肌體健康的底線(xiàn)。提升司法公信已成為法治建設(shè)的緊迫任務(wù)。譬如，如何切實(shí)防止發(fā)生冤假錯(cuò)案；如何切實(shí)保障律師辯護(hù)權(quán)，校正控、辯、審三權(quán)失衡局面；如何更好地推進(jìn)審判流程、庭審、裁判文書(shū)和執(zhí)行信息公開(kāi)；如何更好地發(fā)揮專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督的作用；還有，對(duì)廣大法律職業(yè)人來(lái)說(shuō)，履職權(quán)力隨著司法體制改革的推進(jìn)得到充分保障后，思想和能力能否跟得上形勢(shì)；今后職業(yè)化的法官、檢察官如何切實(shí)踐行“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的司法原則，等等。執(zhí)法司法無(wú)小事，只能是群策群力，久久為功，這都是依法治國(guó)需要深入研究的問(wèn)題，也有待通過(guò)司法體制改革和法治建設(shè)實(shí)踐不斷加以推動(dòng)。

（作者為全國(guó)政協(xié)副主席，九三學(xué)社中央主席）