信訪部門應(yīng)加快訴訪分離改革

馬端平　修方

應(yīng)由司法渠道解決的涉法涉訴問題，往往通過信訪這種程序之外的行政化渠道處理，而本應(yīng)通過信訪途徑反映的普通信訪問題又進入司法渠道，從而形成“由訴到訪，又由訪到訴，再由訴到訪” 的循環(huán)怪圈。

訴訪分離是把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟的案件從普通信訪體制中分離出來，由政法機關(guān)依法處理，其核心是把涉法涉訴案件納入法治軌道，最終實現(xiàn)涉法涉訴案件的依法終結(jié)。

黑龍江省齊齊哈爾市信訪局積極探索訴訪分離的實踐證明，加快訴訪分離，不僅可以提高信訪工作透明度，而且是維護群眾合法利益的有效措施。

破除循環(huán)怪圈

在實際工作中，訴訪不分表現(xiàn)為當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)通過上訴、申請再審、申請復(fù)議、申訴等法律程序解決的事項，卻通過信訪程序來解決，導(dǎo)致法律糾紛最終沒有通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定渠道解決，而是循著上訪這條道路反復(fù)處理，形成了 “訴中有訪、訪中有訴、訴訪不分”的混亂局面。

訴訪不分會導(dǎo)致諸多問題。一是涉法涉訴信訪空置化。在信訪案件中，一些應(yīng)當(dāng)由司法渠道解決的涉法涉訴問題，往往通過信訪這種程序之外的行政化渠道處理，而本來應(yīng)當(dāng)通過信訪途徑反映的普通信訪問題又進入司法渠道，從而形成“由訴到訪，又由訪到訴，再由訴到訪” 的循環(huán)怪圈，訴訪循環(huán)導(dǎo)致涉法涉訴信訪處置處于空轉(zhuǎn)化的狀態(tài)。而司法基本的職能是裁判糾紛，涉法涉訴信訪案件的生效裁判如果不具有終局性，那么涉法涉訴信訪案件將難以實現(xiàn)依法終結(jié)，各方利益也將長期處于不確定狀態(tài)，不利于我國的法治化進程。

二是信訪部門業(yè)務(wù)工作受到影響。訴訪不分直接導(dǎo)致涉法涉訴信訪案件在不同部門間反復(fù)交辦、審查，無法進入法治軌道，最終得不到實質(zhì)性解決，并且，在案件得不到妥善解決的情況下，上訪人就可能轉(zhuǎn)而越級訪、進京訪、非正常訪，給社會帶來不穩(wěn)定因素。

三是損害法律權(quán)威。因司法成本相對較高，訴訟程序相對復(fù)雜，而通過司法程序解決法律糾紛需要耗費當(dāng)事人的時間、精力、金錢，同時還可能存在司法腐敗和執(zhí)行難等隱患。上訪則具有訴求內(nèi)容廣泛和解決方式靈活等特點，部分當(dāng)事人基于利益考量，往往選擇信訪途徑尋求救濟，這就產(chǎn)生了用信訪終結(jié)替代司法終結(jié)的問題。當(dāng)部分上訪人的涉法涉訴上訪訴求得到解決后，往往會形成示范效應(yīng)，導(dǎo)致更多法律糾紛涌入信訪部門，嚴(yán)重損害法律權(quán)威，阻礙法治進程。

涉法涉訴信訪案件與普通信訪案件分離，能夠使司法機關(guān)和信訪部門履行好各自職責(zé)，有利于當(dāng)事人維護自身權(quán)益。對于司法部門而言，訴訪分離能使訴訟功能得到更好發(fā)揮，提高審判獨立性和訴訟有效性，有利于維護司法權(quán)威；對于信訪部門而言，可集中精力和時間履行職責(zé)，提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量；對當(dāng)事人而言，能使其認(rèn)識到自己依法享有的訴訟權(quán)利，維護合法權(quán)益。

信訪部門應(yīng)有所作為

訴訪分離改革的關(guān)鍵是引導(dǎo)涉法涉訴信訪案件進入法律程序，信訪部門作為訴訪分流的中轉(zhuǎn)站應(yīng)當(dāng)有所作為。

第一，嚴(yán)格規(guī)范來訪登記制度和書面告知制度，明確工作流程。來訪登記制度是實現(xiàn)訴訪分離的前提和基礎(chǔ)，只有嚴(yán)格規(guī)范來訪登記制度，才能進一步做好訴訪分離審查工作。在制作來訪接待筆錄時，工作人員應(yīng)仔細詢問來訪人反映的主要情況、訴求、理由和依據(jù)，對于疑難、重大信訪案件應(yīng)錄音；信訪部門應(yīng)全面落實信訪事項受理情況書面告知制度，包括信訪事項受理告知單、不予受理告知單、轉(zhuǎn)辦單、督辦單和來訪登記表在內(nèi)的“四單一表”，為當(dāng)事人申請復(fù)查和公開聽證提供書面依據(jù)；工作人員應(yīng)明確訴訪分離工作流程，將辦案流程和職責(zé)公布上墻，使來訪群眾對信訪事項一目了然。

第二，適應(yīng)工作需要，提高信訪工作人員綜合素質(zhì)。信訪部門要定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，內(nèi)容包括法律、心理學(xué)、人際溝通、國家政策解讀等方面，尤其應(yīng)對現(xiàn)行法律法規(guī)和國家政策進行講解；定期選派工作人員到有關(guān)政法部門掛職，強化法律知識的應(yīng)用學(xué)習(xí)；在充實信訪人才隊伍時，具有法律專業(yè)知識或法律和心理學(xué)雙重學(xué)術(shù)背景的人應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選用，以便準(zhǔn)確、高效地判斷信訪案件是否屬于涉法涉訴信訪案件。

第三，調(diào)動社會力量，引入第三方參與信訪。第三方力量包括律師、法學(xué)院教授、專家學(xué)者、心理專家及人民團體等，信訪部門要搭建平臺，使他們能夠為涉法涉訴信訪案件提供專業(yè)法律意見，使其可以以局外人的身份通過專業(yè)方法和人情感化化解上訪人的心理障礙；信訪部門還應(yīng)與律師建立合作關(guān)系，定期舉辦特定活動，從第三方的角度為上訪人客觀地分析信訪訴求是否合理、合法，并提供中立、客觀的法律意見和建議。

此外，對于久拖不決、群眾反映強烈、社會關(guān)注度高的重大疑難信訪問題，應(yīng)發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體的優(yōu)勢，引導(dǎo)群眾合法、合理維護權(quán)益，促進問題及時解決。

訴訪分離改革任重道遠。因為，這不僅需要國家將訴訪分離改革置于法治框架之內(nèi)，而且需要信訪部門采取具體的措施推動訴訪分離改革的不斷深化，更需要公眾的理解和支持，使各部門、各方力量形成合力，砥礪前行，最終引領(lǐng)信訪工作步入法治化軌道。