我國人大民主發(fā)展中的傳統(tǒng)政治文化制約問題及其破解之道

摘?要：任何政治體系的存在和維持都離不開與之相適應的政治文化的支持。以自然經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟為基礎的傳統(tǒng)政治文化至今仍以亞文化形式廣泛存在于我國社會生活，制約和困擾著以現(xiàn)代憲政體制為標準確立的代議民主——人大民主。為此，在建立和完善人大民主制度和機制的同時，必須致力于加快構建現(xiàn)代政治文化。???? 關鍵詞：人民代表大會制度;人大民主;傳統(tǒng)政治文化;現(xiàn)代政治文化;政治文化環(huán)境;優(yōu)化???? 中圖分類號：D62????文獻標志碼：A????文章編號：1002-7408（2015）02-0008-04

作者簡介：潘國紅（1966-），男，江蘇啟東人，中共中央黨校經(jīng)濟學研究生，江蘇省啟東市人大常委會副主任，研究方向：選舉與人大制度理論。 ?? 人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是最能保證人民當家作主的民主政治制度。在當代中國三大民主（包括人大民主、黨內民主和社會民主）中，唯有人大民主才是行使國家權力的，是典型的有關國家權力的民主，因此，人大民主是“首要民主” “最重要的民主”，是中國發(fā)展民主政治的重點。[1]根據(jù)憲法和法律規(guī)定，人大是國家權力機關，人大享有這么高地位，擁有諸多職權，可謂位高權重，但其憲定權力卻一直難以履行到位，人大法律地位和實際地位相距較大。其中原因，理論界一般從制度和法律層面來進行分析，很少從深層次的政治文化視角進行研究。“文化為體制之母”。[2]政治文化是政治制度之母，政治行為是它的外在表現(xiàn)。本文試從政治文化的視角探討我國人大民主發(fā)展中的傳統(tǒng)政治文化限制問題，以尋求構建和優(yōu)化現(xiàn)代政治文化環(huán)境的辦法和途徑，從而為人大民主的發(fā)展創(chuàng)造條件。????? 一、政治文化與民主政治????? 政治文化是行為主義比較政治學的衍生物。1956年，美國學者加布里埃爾·A·阿爾蒙德首先把“政治文化”納入了政治學的研究范疇，他認為，每一種政治體系都根植于政治行為傾向的特定方式中，用政治文化來代指這種現(xiàn)象是有解釋力的。1978年，他在《比較政治學——體系、過程和政策》一書中提出，“政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情”，“這個政治文化是由本民族的歷史和現(xiàn)在社會、經(jīng)濟、政治活動進程所形成。人們在過去的經(jīng)歷中形成的態(tài)度類型對未來的政治行為有著重要的強制作用。政治文化影響各個擔任政治角色者的行為、他們的政治要求內容和對法律的反應?！盵3]政治文化按照不同的標準可以進行分類。從社會階層結構的角度，可以分為精英（統(tǒng)治）政治文化和大眾政治文化;以文化影響的程度為標準，可以分為主導文化（政治體系總體傾向）和亞文化（各社會群體的政治心理）;從社會成員對政治體系的影響力和評價的角度，可以劃分為狹隘政治文化、臣民（順從）政治文化和參與者政治文化三種類型;從文化的積淀程度來看，可以分為現(xiàn)代政治文化和傳統(tǒng)政治文化，等等。????? 民主政治屬于一種政體形式，它的生存和發(fā)展受到經(jīng)濟、文化等各種因素的制約。在諸多的因素中，文化是一種無形的重要力量。任何政治體系的存在和維持都離不開與之相適應的政治文化的支持。一種政治文化一旦形成，它便以其特定結構形成一個有機系統(tǒng)，并貫穿于政治生活的一切方面，對一個國家的政治生活產生影響作用，而且這種作用的方向和作用的強度往往是很難改變的。[4]????? 首先，政治文化的傳播塑造并影響社會成員的政治意識和行為。對于社會個體而言，其政治行為總是受特定的政治文化的影響和制約的。每個社會成員在政治環(huán)境中學習文化，培養(yǎng)自己的政治個性，接受或繼承一定政治生活方式的政治信念，最后成為一個“政治人”。內化了的政治文化深刻、穩(wěn)定、持久地規(guī)范、影響和支配著人們的心理傾向和政治行為傾向。一個社會所流行的政治文化， 構成了社會成員一般的政治行為模式，流行的政治文化一旦形成，不僅有利于推進政治發(fā)展的進程，而且有利于鞏固政治發(fā)展的成果。????? 其次，政治文化影響和支撐政治體系的確定和運行。任何政治體系的存在和維持都離不開與之相適應的政治文化的支持，一旦這種支持被消解，就會導致政治體系的合法性危機。政治文化對政治體系的影響主要是通過影響各個社會成員的政治行為而發(fā)揮作用的?！罢挝幕怯欣诿裰鞯年P鍵條件，如果公民不能創(chuàng)造出一種普遍支持民主理想和實踐的政治文化，民主就不可能產生和維持?！盵5]社會成員的政治意識和政治實踐活動既能為新的政治體系的確立提供合法性的說明，又能為政治體系的維持和有效運作提供必要的心理支持和資源支持。????? 第三，政治文化制約或推動政治變革和發(fā)展。主導型政治文化對政治制度起著正面的推動作用，而以批判、否定現(xiàn)存政治制度為目標的敵對政治文化則在消解政治制度的合法性基礎，而非主導政治文化既可能在總體上維護現(xiàn)存政治制度，也可能產生否定現(xiàn)存政治制度的一面。[6]與此同時，政治文化內含著對政治發(fā)展前景的向往， 政治文化通過其曠日持久、潛移默化的作用制約或推動政治發(fā)展的進程。如果這種向往符合政治發(fā)展規(guī)律，則能激發(fā)人們努力通過實踐去推動政治發(fā)展，反之則會阻礙民主政治的發(fā)展。????? 二、傳統(tǒng)政治文化對我國人大民主發(fā)展的不利影響????? 中國傳統(tǒng)政治文化是指“中國所特有的、在過去產生、經(jīng)歷了歷史的社會化過程、至今仍在政治生活中有影響的東西，是積淀于中國民眾心理層面上的政治價值與習慣取向，是中國政治物體和政治運作的觀念依托”。[7]中國傳統(tǒng)政治文化來源于中國傳統(tǒng)的生產和生活方式，歷經(jīng)數(shù)千年形態(tài)上雖已消亡但積淀于中華民族的心理結構，并影響和制約著當代人的思維方式和行動模式，因而是當前中國政治文化的一個重要組成部分。與西方傳統(tǒng)政治文化相比，中國傳統(tǒng)政治文化的發(fā)展具有更強的連續(xù)性和延承性、特殊性。它不像西方政治文化那樣，存在著古典政治文化、中世紀基督教政治文化和近代政治文化這樣明顯的區(qū)別，中國政治文化自周秦以來到近代，始終是一種文化范式，也沒有形成時代特征鮮明的近代政治文化，它具有比西方傳統(tǒng)政治文化更強的對當代政治文化的影響和制約特征。[8]????? 人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是最具實質性、廣泛性、代表性、合理性的政權組織形式。我國憲法規(guī)定，國家的一切權力屬于人民：人民代表大會制度是我國的根本政治制度;人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會;“一府兩院”由人大選舉產生，對人大負責，受人大監(jiān)督。人民代表大會制度“能夠便利人民行使自己的權力，能夠便利人民群眾經(jīng)常經(jīng)過這樣的政治組織參加國家的管理，從而得以充分發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性”。[9]主權在民、議行合一代表著當今我國民主政治領域的主流政治文化，它支持著人大民主制度的運行與發(fā)展，我國政治文化狀況與現(xiàn)行民主政治制度的水平從總體上看還是相適應的。中國傳統(tǒng)政治文化中存在的許多優(yōu)秀的文化因素，如“君舟民水”、崇尚秩序、道德自律、仁愛節(jié)制等有利于人大民主建設，但同時也應該看到，以自然經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟為基礎的傳統(tǒng)政治文化根深蒂固，至今仍以亞文化形式出現(xiàn)，深深地影響著當今社會，限制和困擾著以現(xiàn)代憲政體制為標準確立的代議民主——人大民主，使得人大民主的價值理念、理論設想和制度設計在實際運作中常常走樣和變形。????? 1權力本位的政治價值取向導致一些當政者“官本位”思想膨脹，民主思想萎縮。中國傳統(tǒng)政治文化是一種典型的權力崇拜文化。在權力崇拜之下，“以官為本、官貴民賤”成了社會群體心理， 也構成了政治運行的基本準則。權力本位的政治文化中滲透著等級特權、上級和下級之間、人與人之間的不平等關系。這種“官貴民賤”的官本位心理，至今在人們的潛意識中還留有殘余。一言堂、個人決定重大事項、個人崇拜、個人凌駕于組織之上的現(xiàn)象常有發(fā)生?！安簧俚胤胶蛦挝?，都有家長式的人物，他們的權力不受限制，別人都要惟命是從，甚至形成對他們的人身依附關系?！盵10]被監(jiān)督者——相當一部分行政、法院、檢察機關及其工作人員，特別是一些領導干部，漠視人大和人大代表的權力，漠視民意，將人大代表和人民群眾視為“子民”角色，不知“權由民賦”而視自己為管民之“官”，“主仆”倒置，這種強烈的“官為民主”意識，使其在心底深處拒絕群眾監(jiān)督，拒絕人大民主，規(guī)避人大監(jiān)督。監(jiān)督者——人大和人大代表，監(jiān)督勇氣不足，怕得罪人，怕越軌，不敢進行監(jiān)督，造成人大權力虛置或流失?！皯椪倪\作，只要還在受這些觀念的束縛，我們便永遠沒有機會，把國會變?yōu)橹坪夤倭艡嗔Φ挠行Яα俊！盵11]????? 2“大一統(tǒng)”政治觀念和政治機構模式使權力結構簡單化、單向化，權力行使缺少權力分立和制衡理念。“一則治，兩則亂。”“一則治，異則亂;一則安，異則危。”（《呂氏春秋·不二·執(zhí)一》）在古人看來，國家權力歸于一人或一個機構天經(jīng)地義，并由此形成尊崇一長之威的政治文化觀念。在政治體制的設計上，崇尚“一元化”模式，排斥西方式的橫向的權力關系和機構模式，最終把所有權力都集中于一人或一個機構的手中，從而使權力關系和權力結構簡單化、單向化。人民代表大會制度在一定程度上也契合了國人“最大”歸于“一”的傳統(tǒng)政治心理，長期的王權專制政治文化帶來黨和國家領導體制上權力過分集中、權力制衡虛置的現(xiàn)象。在黨委與人大的關系上，“誤解了黨的領導，把黨的領導解釋為‘黨權高于一切’”，[12]導致黨委的領導與控制意圖過于明顯，作為國家權力機關的人大卻有時成為了黨的工作部門。被監(jiān)督者——“一府兩院”對一些本屬地方人大決定的重大事項，要么自作主張，直接決定，要么就由政府與黨委聯(lián)合發(fā)文決定，人大的應然權力與實然權力之間存有較大差距。監(jiān)督者——人大和人大代表把監(jiān)督與支持劃等號，質詢、特定問題調查、撤職等硬性監(jiān)督方式長期擱置，監(jiān)督剛性不足，人大監(jiān)督缺位、漏監(jiān)、弱監(jiān)現(xiàn)象突出。盡管我國事實上存在立法權、行政權以及司法權的分開設立及其相應的權力分工，但這種分開設置與分權一定程度上往往流于形式，彼此之間缺少實質意義上的牽制與制衡，從而使國家機關的權力分工失去了應有的功能。[13]????? 3重視“德治”輕視“法治”的儒家倫理主義，導致民主政治發(fā)展中忽視法治的作用和制度的建立，制度執(zhí)行性差，制度執(zhí)行失范現(xiàn)象時有發(fā)生。儒家倫理主義政治文化的重要特征就是“德治”而非“法治”，獨尚尊君，推崇孝道。維護封建家庭和國家秩序的政治法則和道德規(guī)范是“親親”“尊尊”，“三綱五?！币约叭省⒘x、禮、智、信。重德治輕法治的儒家倫理主義，導致民主、法治權威難以確立，人們更多地不是借助于法律手段而是以政治說教、行政命令、道德和習慣等手段解決矛盾和問題。人大履職制度的有效配合與支援跟不上人大民主發(fā)展的要求，“重實體、輕程序”，人大履職有的只是規(guī)則性的法律文件，如《組織法》《代表法》《監(jiān)督法》《預算法》等，但缺乏具體的程序支撐，實際操作性很不夠，常常使實體權力形同虛設或流于形式。如對重大事項的范圍、內容、規(guī)模和標準界定模糊，也沒有相配套的實施制度和運作程序，使得人大重大事項決定權往往被濫用和利用;政府債務、政府投資的項目、預算外資金、非稅收收入等游離于人大監(jiān)督范圍之外，使得人大對政府預算的監(jiān)督不能落到實處。另外，一些制度規(guī)定在實際運行中變成了“走形式”。如選舉實踐中的“陪選”“指選”問題，形為差額選舉，實為等額選舉;選舉法規(guī)定的“選舉時應當設有秘密寫票處”，形同虛設，影響了選舉的公正性和選民的參與熱情。由于選舉制度、代表制度等不盡完善或落實變形，“人大地位與職能、組織與結構、能力與權威等不夠到位，致使人民代表大會制度在地方層面難以釋放應有的政治效應。”[14]????? 4等級差序的政治文化帶來家長制作風，社會缺乏民主因子，一定意義上造成人們的政治冷漠感，喪失主體參與意識。儒家思想形成的上下尊卑、君臣父子的宗法社會等級觀，體現(xiàn)在政治生活層面就是上級擁有絕對權力而不承擔相應義務，而下級只有絕對義務但無相應權利。我國傳統(tǒng)文化里的民本思想與西方民主雖一字之差，卻差之千里。民主的主體是人民，承認個人價值和自主自決能力;民本的主體是君主，體現(xiàn)的是對“明君”“清官”的期待心理。后者文化熏陶下的政治人格具有強烈的隸屬觀念、奴仆意識和依附心理，人們缺少民主實踐的經(jīng)歷，缺乏民主意識、法治意識、參與意識以及監(jiān)督意識，缺失自主意識和對合理利益及權利的追求精神。人們身上更多的是“人”的自然意識（自然人、私人），缺少一種“人”的社會意識（公民、社會人）和國家意識。“千差距，萬差距，缺乏公民意識，是中國與先進國家最大的差距?！盵15]中國傳統(tǒng)政治文化使公眾在政治生活中處于被動的服從狀態(tài)，其缺乏作為現(xiàn)代民主政治的人大民主所需要的獨立人格和自主意識，缺乏“敢說敢管”的公共精神，其參與能力和民主水平尚沒有達到人大民主發(fā)展所要求的程度和水平。????? 三、努力構建有利于人大民主發(fā)展的政治文化環(huán)境????? 任何一種制度的有效性，都需要與生活其中的人們的固有觀念、心理習慣有著基本的協(xié)調和一致，否則，這個制度就會流于形式。人大權力行使難以到位，表面上看是體制與機制問題，但從深層次上看，卻是政治文化的問題，傳統(tǒng)政治文化已經(jīng)成為人大民主運行和發(fā)展過程中的一個難以回避的障礙。密爾在其《代議制政府》中認為，不同的政治文化會演繹出不同的政府形式。就理想的、并且實際可行的政府形式——代議制而言，要使之長久，就需要一些社會政治文化條件，這些條件是：“（1）人民必須愿意接受它;（2）他們必須愿意并能夠做為保存它所必要的事情;（3）他們必須愿意并能夠履行它加給他們的義務和職能?！盵16]黨的十八大和十八屆三中全會決定提出，要進一步推進政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，這就為新型民主文化的發(fā)展提供了良好的政治環(huán)境。在建立和完善人大民主制度和機制的同時，必須加快構建現(xiàn)代政治文化，繼承和延續(xù)傳統(tǒng)政治文化中的合理內核，克服和排除封建的消極因素，同時吸收和借鑒西方政治文化中的有益成分，真正建立起中國特色的現(xiàn)代政治文化，從而為人大民主制度的運行和發(fā)展創(chuàng)造條件。????? 1大力發(fā)展和健全市場經(jīng)濟體制?！拔镔|生活的生產方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程?！盵17]卡爾·科恩在《論民主》中同樣認為，“一般來說，極端貧困使參與者愚昧無知，即使是廣泛地參與，也不過是表面文章，民主必然失敗。只有豐衣足食的人才有時間和精力去做一個熱心公益的公民?！?[18]現(xiàn)代意義上的文明均是建立在相應的物質基礎上的，大力發(fā)展市場經(jīng)濟，提升人民的物質生活水平和文化素質，是建立現(xiàn)代政治文化的前提和基礎。同時，市場經(jīng)濟也是契約經(jīng)濟、法治經(jīng)濟、信用經(jīng)濟，其中蘊涵著對民主、公平、分權、制衡、公開、法治和權力制衡的價值追求，有助于從根本上掃除人們傳統(tǒng)的，如保守、依附、等級和特權等落后腐朽的思想觀念，培育公民的權利意識和監(jiān)督意識，重塑人們的心理結構，形成與市場經(jīng)濟和現(xiàn)代民主政治相適應的政治意識和政治理念。要堅持發(fā)展是硬道理的戰(zhàn)略思想，緊緊圍繞經(jīng)濟建設這個中心，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，建立健全市場經(jīng)濟體制，解放和發(fā)展生產力，最大限度地提高社會物質生活水平，為人大民主發(fā)展提供物質保障和文化思想土壤。????? 2以黨內民主帶動人大民主。中國共產黨是我國民主政治的領導力量，黨內民主具有指導、示范和帶動功能，黨內民主實現(xiàn)程度的高低，將直接影響人大民主和社會民主的發(fā)展進程和水平。黨的十六大報告指出：“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。”黨的十七大報告進一步指出：“要以擴大黨內民主帶動人民民主。”黨的十八大報告進一步強調，“以黨內民主帶動人民民主”。毋庸諱言，當前黨內民主還存在這樣那樣的問題，我們應從完善制度、體制等方面進一步發(fā)展黨內民主。其主要途徑是：尊重黨員主體地位，不斷拓寬黨員了解黨內事務的渠道，保障黨員的民主權利;建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度;擴大黨務公開的范圍，營造黨內民主討論環(huán)境;完善黨的代表大會制度，使代表們在黨代表大會閉會期間可以有效履行代表職責;完善黨的地方各級全委會、常委會工作機制，充分發(fā)揮全委會對重大問題的決策作用;完善黨的各級委員會向同級的代表大會負責、報告工作并接受監(jiān)督制度;推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制;完善黨內選舉制度，改進候選人提名方式，擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例;擴大基層黨組織領導班子成員的直接選舉范圍等等。同時，應進一步理順黨的領導與人大民主的關系?！皥?zhí)政黨的領導權屬于治權（管理國家）的范圍，而不屬于主權（統(tǒng)治權）范圍，黨的領導權不能高于人民主權?！盵19]要合理界定黨的領導性質，轉變黨的領導方式和執(zhí)政理念，黨的政治主張必須通過法定方式和程序轉變?yōu)閲乙庵?，并通過相應的國家機關來行使。嚴格依法治國，黨及所有國家機關都要在法律范圍內行使其權力，并接受人大監(jiān)督。????? 3推進人大履職規(guī)范化、制度化。制度是帶有穩(wěn)定性、長期性、全局性和根本性的治本之策。除了受制于政治、經(jīng)濟、思想及文化等方面因素外，人大履職中存在的制度設計缺陷、職權行使方式和程序欠缺等人大自身因素，是制約人大職權發(fā)揮、限制人大民主發(fā)展的直接原因。張德江委員長在十二屆全國人大一次會議第七次全體會議上強調，“總結新中國成立以來正反兩方面經(jīng)驗，我們黨、國家和人民得出一條重要結論，就是為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！币晟七x舉制度、代表制度、決策制度、監(jiān)督制度等，進一步健全人大職能體系和組織體系。堅持根本性制度與具體性制度統(tǒng)一，實體性制度與程序性制度并重，著力構建內容完備、相互銜接、功能齊全、關系協(xié)調、程序規(guī)范的制度體系，保障人大工作有章可循、有法可依。堅持從實際出發(fā)，廢、改、立并行，廢止過時的，修正錯誤的，補充適用的，完善缺失的，不斷健全適合地方國家權力機關特點的、充滿活力的組織制度和運行機制。制度貴在實施，力求實效，確保制度的貫徹落實是制度建設的關鍵。要加強督促檢查，強化制度落實，增強人大履職的實效性，維護人大民主制度的權威性。????? 4提升人大民主績效?？冃侵赴l(fā)展經(jīng)濟、改善公眾生活水平、保持社會公平及維護社會穩(wěn)定的實際能力和效果。人大與“一府兩院”的關系是產生與被產生、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。人大履職績效與“一府兩院”政績呈正比例關系，“一府兩院”是否公平、高效、健康與可持續(xù)等是公眾評估人大績效的最基本標準，也是最重要標準。人大民主績效顯著，將極大增強人民群眾對人大民主合法性程度的認同，從而可為人大民主發(fā)展提供所需的政治文化環(huán)境。人大在職權行使中，應以堅持和維護最大多數(shù)人民的根本利益即公共利益為根本政治要求，以人民群眾的意愿和要求為第一出發(fā)點和立足點，以解決社會公共問題、謀取公共利益為基本宗旨和價值取向。人大及其常委會要加大法制創(chuàng)新的力度，建立以權利公平、機會公平、規(guī)則公平和分配公平為主要內容的社會公平保障制度體系。加強對政府計劃、預算的監(jiān)督，督促政府不斷調整和優(yōu)化財政支出結構，把“錢袋子”更多地用于改善民生和發(fā)展社會事業(yè)上來。切實履行監(jiān)督職能，推進依法行政、公正司法，切實推動一些人民群眾關心的熱點難點問題的解決，以履職績效贏得公眾的支持和認同。????? 5培育和強化公民意識。公民意識內涵豐富，作為政治法律范疇，主要包括公民的主體意識、權利意識和責任意識以及由此產生的民主觀念、平等意識、公共精神、自主理性等。當前，我國公民意識的現(xiàn)狀與實現(xiàn)人民民主的要求相比還存在不小的差距，我國公民尚不具備現(xiàn)代意義上的適應民主政治時代的公民意識。美國現(xiàn)代化問題專家阿歷克斯·英格爾斯在調查了亞洲、非洲和拉丁美洲的六個國家的現(xiàn)代化歷程之后指出：“如果一個國家的人民缺乏一種能夠賦予這種制度真實生命力的廣泛的現(xiàn)代化理論基礎，如果執(zhí)行和運行這些現(xiàn)代化制度的人自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇是不可避免的?！盵20]要加強公民有序政治參與的法制建設，疏通公民參與路徑，擴大公民有序的政治參與。通過旁聽會議、聽證、座談、隨同檢查等方式，擴大公民有序參與人大工作。發(fā)展基層民主，是提高公民民主素質，形成民主能力的重要平臺，是實現(xiàn)公民有序政治參與的有效途徑。要廣泛而深入地組織公民參與基層自治，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督行使自己的選舉權、決策權、參與權、監(jiān)督權、表達權。要加強公民政治知識和參政技能的教育、傳授和訓練，通過廣泛而深入地組織群眾參政議政，促進群眾民主意識和參政能力的提高，促進全社會民主政治氛圍的形成和發(fā)展。

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