設(shè)立國家住房銀行，誰管“銀”？誰管“行”？

徐豪

近日，關(guān)于“設(shè)立國家住房銀行”的熱議，緣于國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房公積金監(jiān)管司司長張其光和處長崔勇撰文稱：國家住房銀行成立的條件已經(jīng)成熟。這為備受期待的住房公積金改革添加了新的注腳。

張其光和崔勇聯(lián)合署名在媒體發(fā)表的文章表示，目前，房地產(chǎn)業(yè)仍是我國經(jīng)濟增長的主要動力，經(jīng)濟“房地產(chǎn)化”短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)，因此，房地產(chǎn)市場必須得到穩(wěn)定，而穩(wěn)定的關(guān)鍵是增加住房消費需求，以住房公積金制度為基礎(chǔ)，設(shè)立住宅政策性金融機構(gòu)（國家住房銀行），是增加住房消費需求的有效措施，應(yīng)抓緊組織實施。

這一來自行業(yè)主管部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的表態(tài)和言論，引發(fā)了各界高度關(guān)注。4月15日，經(jīng)濟學(xué)者馬光遠接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時表示：“隨著過去多年的房價大漲和房地產(chǎn)的發(fā)展，住房公積金制度已經(jīng)無法適應(yīng)住房實踐的需要，成立住房銀行無疑是彌補中國房地產(chǎn)領(lǐng)域金融短板的關(guān)鍵之舉?！?/p>

然而，資金來自何方，誰來監(jiān)管等問題，涉及多部門之間的協(xié)調(diào)，這是操作難點所在。

條件已成熟 如何平衡利益成關(guān)鍵

張其光和崔勇認(rèn)為，目前設(shè)立國家住房銀行條件已基本成熟。一是改革依據(jù)充分。十八屆三中全會《決定》第23條提出“研究建立住宅政策性金融機構(gòu)”、第45條要求“建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監(jiān)管機制”。二是資金規(guī)模巨大。截至去年底，全國住房公積金3.7萬億元，住房維修資金約5000億元。如允許每年發(fā)行專項金融債券1萬億元，今年資金規(guī)模將接近6萬億元，2020年預(yù)計達到20萬億元，可基本滿足首套和改善型自住住房的低息貸款需求。三是已有人員和機構(gòu)。目前，全國共有公積金管理中心342個，業(yè)務(wù)網(wǎng)點2651個，從業(yè)人員3.8萬人，可充分利用這些機構(gòu)、網(wǎng)點和人員，組建國家住房銀行分行和支行，中央設(shè)立總行，對各地分支機構(gòu)實行垂直管理。四是籌措資本金。全國住房公積金貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金已接近800億元，其中500多億元為超額撥備，可轉(zhuǎn)化為住房銀行資本金。

“住建部官員發(fā)文認(rèn)為設(shè)立住房銀行的條件已經(jīng)成熟，這的確是一個不小的認(rèn)識上的進步?！瘪R光遠說。實際上，成立住房銀行的呼聲并不是現(xiàn)在才有，幾年前就有專家提議過，如馬光遠在2009年的時候就撰文《住房公積金應(yīng)該轉(zhuǎn)為住房銀行》，建議廢除住房公積金制度，以住房銀行和購房減稅政策代替。為此，住建部有關(guān)部門的官員當(dāng)時還就此問題約談了他。住建部住房政策專家委員會專家張泓銘也是較早提出組建住房銀行的專家之一，2012年全國兩會期間，他就公開提議組建“住房保障銀行”。

“各方對于住房保障銀行設(shè)立存在分歧的關(guān)鍵，是涉及到各種復(fù)雜的利益。除了監(jiān)管層之外，當(dāng)前的住房公積金主要放入中國建設(shè)銀行的賬戶中，其增值收益由建行及相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)獲得，一旦建立住房保障銀行，資金池發(fā)生改變，亦將面臨重大利益調(diào)整?！睆堛懭涨敖邮苊襟w采訪時表示。

多數(shù)專家認(rèn)為，相關(guān)各方利益難以協(xié)調(diào)是成立住房銀行的改革難點。目前住房公積金歸口住建部監(jiān)管，假如成立住房銀行的話，那么將歸口銀監(jiān)會或者央行監(jiān)管。

高房價令公積金成為“雞肋” 亟需專門金融機構(gòu)

“住房公積金制度在中國住房市場化過程中發(fā)揮了重要的作用，但隨著過去多年房價的大漲和房地產(chǎn)的發(fā)展，住房公積金制度已經(jīng)無法適應(yīng)住房實踐的需要?！瘪R光遠對《中國經(jīng)濟周刊》表示，“當(dāng)前，住房公積金在某種程度上成了拉大貧富差距和避稅的工具，同時，住房公積金的收益率偏低，也造成了大量的資金沉淀?！?/p>

馬光遠說，住房公積金的制度缺陷是先天性的，如果說以前在房價比較低的情況下，繳納住房公積金對解決住房問題還有作用的話，目前高漲的房價已經(jīng)讓住房公積金的制度淪為雞肋，其效用遠不如通過成立專門的金融機構(gòu)，“通過利率優(yōu)惠等傾斜政策，并且實施真正的購買免稅，對解決居民的住房問題更有價值和意義?！?/p>

去年設(shè)立的國家開發(fā)銀行住房金融部，可以說是中國式住房政策性金融機構(gòu)的一個初級嘗試。有行業(yè)分析人士認(rèn)為，這個嘗試還遠遠不夠，應(yīng)該在現(xiàn)有的龐大的住房公積金的基礎(chǔ)之上，設(shè)立正式的國家住房銀行，給予相當(dāng)?shù)恼邇A斜，讓住房公積金管理機構(gòu)變成全國統(tǒng)一的銀行，按照銀行的規(guī)范化要求進行監(jiān)管和內(nèi)部管理。這個銀行可以吸收公積金，也可以吸收正常的商業(yè)存款，對符合要求的購房者提供公積金貸款。

“既然現(xiàn)在各方認(rèn)識已經(jīng)達成一致了，就應(yīng)該抓緊拿出住房銀行的組建方案?！瘪R光遠對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，中國房地產(chǎn)發(fā)展至今，在金融支持層面其實非常滯后，成立住房銀行無疑是彌補中國房地產(chǎn)領(lǐng)域金融短板的關(guān)鍵之舉。

美國的“住房銀行”

美國聯(lián)邦住房貸款銀行，可以說是美國政策性住房金融體系中的“公共住房銀行”，它為成員銀行提供住房方面的再融資，相當(dāng)于住房融資領(lǐng)域的央行。更廣義地說，如果把聯(lián)邦住房貸款銀行看作是住房貸款一級市場上的“公共住房銀行”，那么美國的“三房”（房利美、房地美和吉利美）則是二級市場上的“公共住房銀行”。

這四家機構(gòu)雖然都由美國聯(lián)邦政府發(fā)起，但除了吉利美是美國政府全資所有，其他三家均為民間資本所有，并沒有政府資金介入。尤其是房利美和房地美，都是由私人和機構(gòu)持股所有，曾長期在紐約證交所上市。因有很強的政府顯性擔(dān)保，“三房”被稱為“政府支持企業(yè)”。

美國“住房銀行”模式的好處是，政府不直接從財政出錢，只提供隱性擔(dān)保，提升民營企業(yè)信用等級，加上市場運作，運作效率高。在市場好的時候，動員資金多，加快住房信貸市場的資金流動性，有利于降低住房融資成本;市場不好的時候，也可成為政府反向周期調(diào)節(jié)的工具之一。

不過，其弊端是，“政府支持企業(yè)”在企業(yè)天然的逐利性和政府要求的公益性之間很難平衡，企業(yè)管理層和股東很容易發(fā)生道德風(fēng)險，濫用政府的隱性擔(dān)保，為一己之私而大肆購買高收益但高風(fēng)險的“有毒資產(chǎn)”，尤其是住房貸款在過度資產(chǎn)證券化后，責(zé)任與風(fēng)險模糊不清，政府很容易擔(dān)負上過高的政治風(fēng)險和財政風(fēng)險。