增減掛鉤搭建扶貧攻堅平臺

李治安 劉子仁

四川省巴中市是原全國第二大蘇區(qū)——川陜蘇區(qū)的核心區(qū)和首府，曾為中國革命的勝利和新中國的誕生做出過巨大的貢獻。巴中又是貧困程度較深的地區(qū)，2012年被國務院列為秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃三大中心城市之一，所轄3縣2區(qū)中3縣為國家扶貧開發(fā)工作重點縣，2區(qū)為省級扶貧開發(fā)工作重點縣（區(qū)）。因基礎差、底子薄，巴中與周邊地區(qū)，尤其是與其他革命老區(qū)、秦巴山區(qū)相比發(fā)展差距持續(xù)拉大，貧困問題遠未得到根本性的解決。

根據(jù)中央和省委統(tǒng)一部署，巴中市委要求到2018年底，貧困縣（區(qū)）全部“摘帽”、699個貧困村全部“銷號”、建卡貧困戶越過扶貧標準線。立足市情，巴中市把新村建設擺在改善民生和扶貧攻堅的首位，將城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤緊密結(jié)合“巴山新居”工程同步實施，走出了一條貧困地區(qū)加快推進扶貧攻堅、實現(xiàn)精準扶貧的新路子，成為集中連片特困地區(qū)的扶貧標本，巴山深處的脫貧致富夢想正照進現(xiàn)實。

增減掛鉤搭建起“巴山新居”建設平臺

2011年，巴中市開始啟動實施以“巴山新居”建設為首的六大扶貧工程，加快了從解決溫飽邁入脫貧奔小康的新階段，貧困人口數(shù)量顯著下降，生產(chǎn)生活條件顯著改善，貧困群眾的發(fā)展能力顯著提升，全市貧困人口由2010年底的87.1萬人減少到2014年底的43萬人，貧困發(fā)生率從27.2%下降到14.2%，“巴山新居”也被譽為全省幸福美麗新村建設的“巴中樣本”。

為支持“巴山新居”建設，巴中市自2012年開始正式啟動城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，目前申報的項目區(qū)已涉及61個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）279個村，覆蓋了全市超過11%的行政村和603個“巴山新居”聚居點。巴中市以增減掛鉤項目為平臺，吸引社會資本參與“巴山新居”建設，解決了新居建設中普遍存在的資金難題。同時，增減掛鉤項目將農(nóng)村聚居點按社區(qū)化的宜居小區(qū)建設，配套培育特色鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，同步實現(xiàn)了項目區(qū)群眾的就地城鎮(zhèn)化。

增減掛鉤項目的探索之路

巴中掛鉤項目的實施不以節(jié)約指標為主要導向，而是緊密地結(jié)合了“巴山新居”的建設，以“新房舍、新產(chǎn)業(yè)、新設施、新風尚”為主要內(nèi)容，統(tǒng)籌考慮新村建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，配套建設基礎設施和公共服務設施，推進水、電、路和社會事業(yè)、商業(yè)網(wǎng)點建設，并同步推行社會管理創(chuàng)新和環(huán)境治理工作的系統(tǒng)工程，在項目實施助推扶貧攻堅方面進行了有益的探索。

政府主導推實施。由于增減掛鉤對扶貧攻堅的重要推進作用，政府對此項工作高度重視，全市明確了縣（區(qū)）政府工作主體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府實施主體、國土資源部門監(jiān)管、相關(guān)部門共同參與、目標考核助推的工作機制，在規(guī)劃選點、項目申報、組織協(xié)調(diào)、資金籌措、群眾動員、配套政策制定等重要環(huán)節(jié)都由政府統(tǒng)籌確定。

廉租兜底助特困。為解決項目區(qū)內(nèi)建卡貧困戶和因病、因殘、因災等原因造成的無房戶的住房問題，巴中在增減掛鉤項目實施中根據(jù)實際需求情況，按“巴山新居”建設要求配套建設了農(nóng)村廉租房，建設成本計入掛鉤指標成本之內(nèi)。農(nóng)村廉租房統(tǒng)一交由當?shù)卮逦瘯芾?，入住貧困戶實行動態(tài)管理，由村民代表一年一評議。

產(chǎn)業(yè)培育做支撐。項目實施時，引導聚居點的群眾大力發(fā)展特色種植業(yè)、特色養(yǎng)殖業(yè)、特色林業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，實行產(chǎn)居結(jié)合。在發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的基礎上，積極引導采取“農(nóng)戶+市場+龍頭+企業(yè)”、專業(yè)合作社等模式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增加了農(nóng)民收入和來源渠道，實現(xiàn)了安居樂業(yè)，遏制了新居“空心化”傾向，提升可持續(xù)發(fā)展能力。

增減掛鉤面臨的短板和出路

巴中市利用增減掛鉤政策全力推進“巴山新居”扶貧工程，初步改善了部分貧困地區(qū)生產(chǎn)生活面貌，但隨著該項工作的深入實施，也遇到一些自身難以突破的政策瓶頸而影響到這種探索的深入推進。

首先，要建立差別化的指標投放政策。受掛鉤周轉(zhuǎn)指標總量限制，全市只有極少數(shù)“巴山新居”能結(jié)合增減掛鉤項目一起實施。為助推扶貧攻堅，巴中市國土資源局制定了增減掛鉤精準扶貧實施方案，經(jīng)初步測算要覆蓋全市699個貧困村就需掛鉤周轉(zhuǎn)指標4800公頃，最近幾年全市新建的“巴山新居”聚居點每年平均在200個左右，也至少需要20個掛鉤項目才能實現(xiàn)全覆蓋，上級可分配指標與巴中市的實際需求差距較大。如果國家不從政策層面進行完善，巴中的“巴山新居”建設不但難以為繼，而且在一定范圍內(nèi)還會影響社會穩(wěn)定。為充分發(fā)揮增減掛鉤項目在扶貧攻堅中的政策效應，需在常規(guī)增減掛鉤指標之外，針對巴中這種集中連片特困地區(qū)下達專項扶貧指標。如不能單列指標，也可考慮根據(jù)實際情況，增加巴中的增減掛鉤指標分配量。

其次，要擴大掛鉤結(jié)余指標使用范圍。解決了增減掛鉤指標投放問題，更需要解決增減掛鉤指標的使用問題，否則，巴中的增減掛鉤扶貧工作同樣無法推進。由于新村建設、拆遷補償?shù)刃枰罅抠Y金，地方財政無力承擔，就亟需將以前已批復實施的掛鉤項目結(jié)余指標流轉(zhuǎn)到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，實現(xiàn)級差收益最大化，以獲取指標收益返還農(nóng)村，推動掛鉤項目實施和“巴山新居”建設。為支持連片貧困地區(qū)扶貧攻堅，國土資源部、省國土資源廳已出臺政策允許巴中這類地區(qū)的掛鉤指標在省域內(nèi)使用。不過目前四川省內(nèi)可開展異地掛鉤的縣（區(qū)）達43個，潛在的使用方僅有成都市，允許節(jié)余指標省域內(nèi)使用對巴中來講釋放的改革紅利并不大，在助推扶貧攻堅中的作用被大大地減弱了。為更大程度地顯現(xiàn)土地級差收益，讓增減掛鉤試點改革紅利更充分地釋放，使貧困地區(qū)的群眾能得到更多的實惠，國家相關(guān)部門應考慮盡快在中西部連片特困地區(qū)和東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)之間建立有償使用結(jié)余掛鉤周轉(zhuǎn)指標機制。