城市群國際鏡鑒

張濱陽 青帝

英國：

不能以犧牲環(huán)境為代價

“促進英國未來經(jīng)濟的發(fā)展，關(guān)鍵是城市經(jīng)濟的發(fā)展，而城市集群發(fā)展形成規(guī)模效應(yīng)，是發(fā)展城市經(jīng)濟的關(guān)鍵一步?！比ツ?月，英國“城市發(fā)展委員會”發(fā)布的一份題為《聯(lián)接城市：通往增長的鏈條》報告曾如是說。

作為世界上第一個城市化國家，英國很早以前就在一定區(qū)域內(nèi)形成了較大的城市群落。目前，它的城市集群發(fā)展正在經(jīng)歷著兩種進程——已經(jīng)建立起來以倫敦為中心的城市集群，以及正致力于在英格蘭北部打造的“北方動力中心”（Northern Powerhouse）。

“北方城市集群可征服世界”

去年6月，英國政府提出了打造“北方動力中心”的設(shè)想。所謂的“北方”，即為英格蘭北部的利茲、利物浦、曼徹斯特和設(shè)菲爾德等幾個工業(yè)城市，它們在20世紀上半葉曾經(jīng)輝煌過。但是隨著英國經(jīng)濟的衰落和新經(jīng)濟形式的崛起，它們逐漸走向沒落。過去18年，這幾個城市的GDP增速低于全國平均水平。它們雖然在不同時期分別推出了自己的發(fā)展計劃，但是后來證明這些發(fā)展計劃的效果都不明顯。

“我們需要一個北方動力中心，不是一座城市，而是城市集群——它們互相有效地結(jié)合在一起，從而征服世界?！庇斦蟪紗讨巍W斯本說。

基于此，他提出了雄心勃勃的計劃，準(zhǔn)備投入數(shù)10億英鎊（1英鎊約合9.29元人民幣）的資金，加強這幾個城市之間的交通聯(lián)系，對當(dāng)?shù)氐拇髮W(xué)和研究機構(gòu)給予支持，并給予地方政府更多權(quán)力，建立北方城市集群，使它們在規(guī)模、人口、政治和經(jīng)濟影響力上可以媲美任何全球城市。

交通先行，創(chuàng)新隨后

與許多城市群發(fā)展的思路相似，英國政府打造北方城市集群也是交通先行，首先改善交通基礎(chǔ)設(shè)施，對鐵路、公路和港口進行提速升級。

除此之外，英國政府還十分重視科技和創(chuàng)新，出資500萬英鎊支持利物浦大學(xué)和利物浦John Moores大學(xué)建設(shè)大學(xué)企業(yè)園區(qū)。在英國政府的支持下，“國家生物工業(yè)創(chuàng)新中心”“材料創(chuàng)新工廠”和“石墨烯研究中心”均建在這一地區(qū)。對該地區(qū)科技和創(chuàng)新的支持，還表現(xiàn)在對該地區(qū)某些新興產(chǎn)業(yè)的支持，例如英國政府投資支持當(dāng)?shù)氐摹皞鞲衅骷夹g(shù)”的發(fā)展。

城市群的發(fā)展當(dāng)然不能以犧牲環(huán)境為代價。英國政府認為，只有提高城市生活質(zhì)量，才能讓城市更具有吸引力。因此，英國政府不僅準(zhǔn)備投資整治該地區(qū)的河流，減少污染，還承諾投資對該地區(qū)的技術(shù)培訓(xùn)、教育和住房方面進行改善，并促進文化發(fā)展。另外，英國政府已經(jīng)提出在曼徹斯特建立一家新的劇院。

為了城市建設(shè)能夠統(tǒng)一規(guī)劃、整體管理，英國政府還致力于改革城市行政體系，建立擁有更大權(quán)力的城市管理機構(gòu)。目前該政府準(zhǔn)備在曼徹斯特、利茲等地，建立類似大倫敦政府的管理體系。

給予中國的啟示

無論是老倫敦城市群曾經(jīng)的輝煌，還是如今“北方動力中心”的構(gòu)想，英國城市集群發(fā)展兩種進程都能給予我們啟示。

首先，城市群建設(shè)最重要的要素是交通和產(chǎn)業(yè)。高速、便捷的交通聯(lián)系是城市集聚在一起的必備條件，而找到和發(fā)展適合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)，并形成相關(guān)配套的產(chǎn)業(yè)鏈，是城市群生長、融合和繁榮不可或缺的養(yǎng)分。

其次，需要找到合適的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投資體制。政府投資是一方面，可以起到帶動和示范的作用，但如何擴大規(guī)模、分擔(dān)風(fēng)險，建立公平合理和具有吸引力的投資體制，需要進一步創(chuàng)新體制。

需要進一步說明的是，英國發(fā)展城市集群強調(diào)增強市一級政府的權(quán)力，是因為目前在英國，相當(dāng)于我國城市區(qū)一級的地方政府的權(quán)力相當(dāng)大。這與中國的情況不同。不過，在決策和規(guī)劃層面上，建立一個與之相適應(yīng)的權(quán)力架構(gòu)，值得我們借鑒。

美國：

轉(zhuǎn)型不及時就會衰敗

美國是全球城市化水平最高的國家之一，在城市群的發(fā)展方面，美國同樣領(lǐng)世界之先。據(jù)美國白宮內(nèi)的“管理與預(yù)算”辦公室2013年的劃定，目前美國本土有166個大型城市群。這些城市群由許多相互有著緊密聯(lián)系的大型和小型都市組成，大型城市像紐約、洛杉磯、芝加哥這樣的，人口均達百萬；小型城市的人口則在1萬到5萬之間。近些年，高速發(fā)展的美國城市群雖然也存在著環(huán)境污染嚴重、交通堵塞、城市空心化、犯罪率高等種種弊病，但人們?nèi)在呏酊F，源源不斷地來到這些地區(qū)生活和工作。

“群中有群”

“城市群”這個名詞，在美國是1990年以后才流行起來的，但美國城市群的形成已經(jīng)有超過百年的歷史。美國城市群基本上圍繞著一個大型都市形成，也有特殊的大城市群連綿成片，如東岸的波士頓、紐約、費城、巴爾的摩、華盛頓特區(qū)等，人口密集，形成了波士華超大型城市群。

其他的內(nèi)陸城市如芝加哥，依傍五大湖區(qū)，更重要的是，通往美國東西兩岸的鐵路全部通過芝加哥，以農(nóng)業(yè)為主、地廣人稀的美國中西部也把絕大部分農(nóng)產(chǎn)品運往芝加哥分裝再銷往全國各地，于是芝加哥就形成了全美國最早和最大的期貨市場。

二戰(zhàn)前后，美國投入大量人力和物力建設(shè)高速公路，城市規(guī)劃與汽車交通緊密結(jié)合。圍繞著那些人口密集的大都市，以點帶面，無數(shù)個郊區(qū)城市興起，城市建設(shè)迅速鋪開，人們在大都市中心上班，然后回到郊區(qū)城市的家，成了美國人的常態(tài)。

區(qū)域性的統(tǒng)籌規(guī)劃使得城市群能得利于協(xié)同效應(yīng)，分享基礎(chǔ)建設(shè)成果和資源，提高了城市的效率。人口的密集也有助于豐富文化的多樣化，從而形成了城市群“品牌效應(yīng)”，輻射范圍很廣：人們以某大城市人為榮，即使是居住在離市中心幾個小時的遠郊甚至隔壁州，也樂意自稱為“紐約人”“芝加哥人”。

值得注意的是，美國的城市群城市間雖然聯(lián)系十分緊密，但是卻并未形成統(tǒng)一的、具有實體性質(zhì)的城市群管理機構(gòu)。

以波士華城市群為例，作為該城市群的核心區(qū)域的紐約大都市區(qū)，至今仍沒有形成統(tǒng)一的、具有權(quán)威性的大都市區(qū)政府，各城市間也沒有統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)作管理組織，此方面的職能多由各市的自愿組織擔(dān)負，形式也多種多樣，其中既有單層的大都市區(qū)統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織，也有專業(yè)性管理機構(gòu)，還包括市政機構(gòu)與主要大企業(yè)共同組成的公、私伙伴關(guān)系組織，這使得在直觀上給人的感覺是城市群中有城市群，也就是“群中有群”。

城市群也有興衰

美國傳統(tǒng)的城市群近幾十年來迎來了更多挑戰(zhàn)，美國制造業(yè)大量移往勞動力更為廉價的國外，一些曾經(jīng)的工業(yè)大城市如底特律、克利夫蘭等經(jīng)濟迅速萎縮，甚至落得破產(chǎn)的下場。同時，一些老牌大都市如巴爾的摩，雖然地理位置上佳，與政治中心華盛頓特區(qū)和經(jīng)濟中心紐約同屬波士華大城市群，可城市中心衰敗顯著，港口風(fēng)光不再，過去60年人口一直下降，直到最近幾年才靠著約翰斯·霍普金斯大學(xué)和醫(yī)院這兩大“雇主”緩過勁來，可城市業(yè)績?nèi)匀环ι瓶申?。波士頓本來也是類似的制造業(yè)重鎮(zhèn)，不過轉(zhuǎn)型及時，大力發(fā)展附加值高的教育和醫(yī)療等服務(wù)型行業(yè)，才避免了衰退的厄運。

一些新興的城市群如得克薩斯州的首府奧斯汀，則立足于數(shù)字化產(chǎn)業(yè)，打造了自由休閑、鼓勵創(chuàng)新的氛圍和外在形象，加上得州地大，房地產(chǎn)相對便宜且沒有州個人所得稅，成了硅谷之外風(fēng)險投資和創(chuàng)業(yè)者的熱點。這些城市的不同遭遇說明，城市群要想得到長遠而持久的發(fā)展，必須找準(zhǔn)定位，塑造創(chuàng)新求變的活力形象。