五年規(guī)劃，讓中國行穩(wěn)致遠

鄢一龍

如果我們將一個國家的現(xiàn)代化進程比作一場馬拉松比賽的話，中國無疑是其中的佼佼者，中國用短短幾十年的時間完成了發(fā)達國家200多年的發(fā)展歷程，因此比其他國家跑得更快、更穩(wěn)也更遠。其中，五年規(guī)劃無疑扮演了重要的角色。從1953年至今，中國已經(jīng)制定和實施了12個五年規(guī)劃，而隨著十八屆五中全會的召開，又將迎來“十三五”規(guī)劃?；厮萃簦窃谖迥暌?guī)劃的不斷推動下，中國才能一步步穩(wěn)穩(wěn)地向前邁進。

我國的五年規(guī)劃最初被稱作五年計劃，是作為追求工業(yè)化夢想的旗幟而被發(fā)展中國家廣泛采用。新中國成立初期，當我國轉(zhuǎn)入大規(guī)模經(jīng)濟建設時，面臨的首要問題就是如何在“一窮二白”的農(nóng)業(yè)國快速發(fā)動工業(yè)化，五年計劃作為高效集中配置資源的工具，對國民經(jīng)濟發(fā)展起了“大推動的作用”，彌補了資金和人力的不足。恰恰是通過計劃的“大推動”，中國迅速實現(xiàn)了工業(yè)化，特別是在“一五”計劃初步形成工業(yè)化的基礎上，又通過幾個五年計劃，最終建成了相對獨立的、比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系，這也為改革開放以后，中國逐步發(fā)展成為全球的制造業(yè)大國奠定了堅實基礎。

計劃經(jīng)濟體制的另一個優(yōu)勢是資源配置的公平優(yōu)先。在市場經(jīng)濟下，資源流動會形成強者愈強、弱者愈弱的馬太效應。而計劃體制可以實現(xiàn)資源的反向流動，使個人選擇服從于集體利益。近代以來，我國工業(yè)布局長期集中在沿海地區(qū)，“三五”“四五”計劃在中西部地區(qū)推進的三線建設，有效促進了我國工業(yè)化布局的平衡。新中國成立到改革開放前期的30年間，我國在很低收入水平的條件下，造就了一個高度平等的社會，特別是健康、教育等指標都達到了較高水平。計劃體制使得我國能夠以較低的成本提供廣泛覆蓋的基本衛(wèi)生、醫(yī)療、教育和公共服務體系。

當然，當經(jīng)濟規(guī)模增大時，計劃體制面臨著嚴重的信息不對稱問題，同時還出現(xiàn)了“一收就死、一死就放、一放就亂、一亂就收”的循環(huán)怪圈。隨著我國步入社會主義市場經(jīng)濟，五年計劃體制本身也發(fā)生了重要轉(zhuǎn)型。經(jīng)過30多年的發(fā)展，中國的五年規(guī)劃已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€新型的國家規(guī)劃，或者可以稱為公共事務治理規(guī)劃，它不再以微觀經(jīng)濟活動為中心，而是以公共事務治理為重點，從而能夠和市場經(jīng)濟相互兼容，并成為彌補市場失靈的有效手段。

“市場的歸市場，規(guī)劃的歸規(guī)劃?！蔽迥暌?guī)劃是和市場機制相互分工的資源配置手段，能夠彌補市場機制在宏觀層面的盲目性。基于分散信息的市場微觀均衡并不能達致宏觀協(xié)調(diào)，規(guī)劃在宏觀層面對于整體性知識加以運用，為國家發(fā)展提供了整體方向。制定中長期計劃，必須著眼于全局，分析國內(nèi)外局勢中已經(jīng)出現(xiàn)的新情況、新變化、新特點，以及國內(nèi)外已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的不確定、不穩(wěn)定因素。制定中長期計劃，還必須著眼于長遠，不僅要看到當下，預測以后三五年的走勢，還必須展望未來一二十年的發(fā)展方向。五年規(guī)劃使得中國決策站得更高、看得更遠、看得更全面。

適應性能力一直是人類社會生存與發(fā)展的核心能力。對于哈耶克、諾斯等西方學者來說，只有市場經(jīng)濟、公民社會等分散、自發(fā)治理才是經(jīng)濟社會適應性的來源，與國家權(quán)力集中相伴隨的是制度的僵化。五年規(guī)劃等重大方針的制定與實施，恰恰使得中國的體制具有自覺的適應性。每隔五年制定國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，對國家發(fā)展目標、方針、戰(zhàn)略進行總體設計，成為十幾億人民共同的行動綱領。有了這把標尺，民眾可以在更大程度上了解國家、清楚未來國家的發(fā)展態(tài)勢，政府也可以借此鞭策自己盡量朝著規(guī)劃指引的方向前進。五年規(guī)劃的制定、實施、評估、再制定形成了一個自覺的政策學習循環(huán)。這種從實踐中學習的過程，如同毛澤東談到的“實踐、認識、再實踐、再認識”的循環(huán)。中國五年規(guī)劃從來都不是一成不變的，在推進中長期計劃的過程中，不斷從自己和別國的經(jīng)驗教訓中汲取養(yǎng)分，不斷轉(zhuǎn)換計劃的戰(zhàn)略方向，不斷調(diào)整計劃的戰(zhàn)略定位，不斷改變計劃的制定方式。

五年規(guī)劃是優(yōu)化公共資源配置的手段，彌補了市場在公共品資源配置上的失靈?！凹矣星Ъ拢葟木o處來”，作為發(fā)展中大國，中國面臨的問題千頭萬緒，這就需要通過有效規(guī)劃來實現(xiàn)公共資源的最優(yōu)配置，從而提高社會總體的資源配置效率。在自由競爭的市場機制下，需要通過計劃手段來補足短板，推進市場競爭主體的起點公平。

五年規(guī)劃是推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要手段，可以“集中力量辦大事”。通過加強對基礎設施投資、人力資本投資和產(chǎn)業(yè)引導等措施促進經(jīng)濟更快增長，這恰恰消除了市場條件下的增長瓶頸。五年規(guī)劃的目標一旦通過，就轉(zhuǎn)化為國家意志，需要集中各方資源、動員各方力量，各部門各領域綜合發(fā)揮作用，實現(xiàn)資源的整合，從而形成一種強大的合力，使各部門、各領域共同促成目標的達成。

五年規(guī)劃通過劃定發(fā)展的底線來調(diào)控發(fā)展模式，具有空間管控功能。例如，我國在“十一五”規(guī)劃提出了“重點開發(fā)、優(yōu)化開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)”四類“主體功能區(qū)規(guī)劃”。習近平總書記明確表示，“十三五”時期要科學布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。此外，“十三五”規(guī)劃還將劃定能源消費總量，特別是煤炭消費總量的“天花板”，這些約束都是為了守住糧食安全的底線、守住資源開發(fā)利用的底線、守住生態(tài)環(huán)境的底線，最終守護我們美麗中國的發(fā)展底線。

五年規(guī)劃還具有平抑經(jīng)濟波動的功能。計劃指標對于宏觀調(diào)控的導向功能，表現(xiàn)為它能夠“熨平”經(jīng)濟波動。規(guī)劃預先設定的經(jīng)濟增長率具有“增長錨”功能，當經(jīng)濟增長高過這一“增長錨”時，就需要通過宏觀調(diào)控措施進行“剎車”；當經(jīng)濟增長預計下滑到“增長錨”以下時，就要通過經(jīng)濟刺激政策促進增長?！胺彩骂A則立”，五年規(guī)劃在一定程度上平抑了外部沖擊周期性因素。正是由于“十一五”規(guī)劃的指導和安排，中國在應對2008年國際金融危機的強大沖擊時才表現(xiàn)得更為從容。

“規(guī)劃森林，讓樹木自由生長?！睂τ谑袌龇稚Q策的主體，五年規(guī)劃具有信息引導功能。五年規(guī)劃向全社會傳達了未來一段時間經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢、發(fā)展方向和發(fā)展政策等重要信息，有利于社會各領域了解和掌握國家全局及特定領域的發(fā)展狀況和預期要實現(xiàn)的目標，從而根據(jù)國家有關(guān)政策動向和趨勢導向做出相應戰(zhàn)略調(diào)整和準備。同時，五年規(guī)劃的制定也是一個國家與社會的信息溝通過程，社會各領域可以根據(jù)規(guī)劃的有關(guān)要求廣泛參與到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中來。美國紐約大學教授李清（Ann Lee）就認為美國應該學習中國制定規(guī)劃，讓企業(yè)高管們參加到中長期規(guī)劃中來，而不是深受混亂的政策信號之苦。

五年規(guī)劃的延續(xù)性也抑制了政治周期帶來的波動。五年規(guī)劃周期跟政府換屆不同步，政府換屆都是在五年規(guī)劃的中期完成，因此新上任的領導在前三年必須先完成上一屆政府制定的規(guī)劃，這促進了政策的延續(xù)，使得政府換人換屆但卻不換政策。我們對于各省的“十二五”規(guī)劃后評估結(jié)果也表明，領導人的更替對于“十二五”規(guī)劃目標完成情況并未造成影響。

“壹引其綱，萬目皆張?！蔽迥暌?guī)劃作為“超級政策”具有政策整合功能。五年規(guī)劃可以說是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的“指南針”，是引導各項具體經(jīng)濟、社會政策的綱領。五年規(guī)劃并不制定具體政策，而是一個無所不包的政策“籃子”，對國家發(fā)展的各個領域、各個方面的政策方向都作出規(guī)劃和指導，降低了具體政策之間相互抵消的程度，推動了不同部門間的分工與協(xié)作，使得各部門、各領域的政策相互補充。

凡事預則立，不預則廢。毫不夸張地說，中國經(jīng)濟奇跡之路就是以一連串的五年計劃或規(guī)劃為基石而鋪就的。中國追求社會主義現(xiàn)代化之路，其中雖然經(jīng)歷了波折，但是總的方向沒有變，即通過集體智慧、集體奮斗，有目標、有計劃、有步驟地去實現(xiàn)這一宏偉藍圖。

偉大的中國夢，一開始是寫在十幾億人民的心頭上，隨后寫在一份份五年規(guī)劃綱要上，最后就寫到廣袤壯闊的中國大地上，寫入千家萬戶的日常生活里。新的五年藍圖已經(jīng)繪就，它既是屬于中國全面建成小康社會的大夢想，也是屬于每個中國人過上更美好生活的小夢想。