城市軟法治理實踐與啟示

陳永蓉

【摘要】推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，市民公約等軟法體系對于城市治理具有重大意義。武漢市在創(chuàng)建文明城市中，注重發(fā)揮軟法治理的作用，典型的軟法運用有營造和諧社區(qū)關系的廣場舞公約、促進市民文明出行的地鐵文明公約、優(yōu)化城區(qū)公共環(huán)境的洪山宣言等。夯實城市文明的社會基礎，通過市民公約建立社會規(guī)范，要注重政府、社會組織、市民的多元參與，以民主協(xié)商精神理性制定，以貼近生活實際滿足市民訴求完善內容，以媒體等宣傳平臺強力傳播推動其入心踐行。

【關鍵詞】文明城市 軟法治理 科學路徑

【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A

現(xiàn)代文明城市治理中，在國家制定法（硬法）之外，軟法的柔性治理作用日益受到重視①。中共十八屆四中全會首次提出，發(fā)揮市民公約等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。作為推進多層次多領域依法治理的重大舉措，市民公約等軟法規(guī)范與國家法律協(xié)同建構起多元融合治理方式。武漢市經(jīng)過12年的努力，2015年2月獲評“全國文明城市”稱號。創(chuàng)建過程中，政府引導多元主體共同參與，特別注重倡導廣大市民通過市民公約建立起社會規(guī)范，積極踐行社會主義核心價值觀，夯實了城市文明的社會基礎。

和諧社區(qū)鄰里關系的營造：《廣場舞文明公約》

廣場舞是近年非常流行的一項群眾性文化活動，隨著廣場舞的盛行，部分不和諧現(xiàn)象也暴露出來。比如，武漢市廣場舞擾民問題引起社會關注，要溯源于青山區(qū)武東街船機社區(qū)的廣場舞噪音擾民，社區(qū)居民與廣場舞者甚至相互用大喇叭對抗，矛盾一度激化。社區(qū)居委會通過向社區(qū)居民進行問卷調查，了解到廣場舞音量確實太大、跳舞時間太長。在獲得政府環(huán)保部門的噪音環(huán)境測評科學數(shù)據(jù)基礎上，社區(qū)協(xié)商議事會組織召開專題聽證會，最終在民主協(xié)商基礎上表決通過《船機社區(qū)休閑廣場文明公約》，內容有：“在廣場組織開展活動需提前告知社區(qū)居民，盡量做到不擾民。廣場舞活動時間安排上，晨練隊夏季為早7點半到早8點半，中考期間暫停晚間鍛煉。同時，跳舞隊攜帶或者安裝的播放器音量控制在60分貝以內”等。該公約還規(guī)定了監(jiān)督的措施和溝通反饋的渠道。

在社區(qū)的積極宣傳下，該公約在社區(qū)居民中廣泛傳播。隨后，在武漢市舉辦的首屆社區(qū)廣場舞大賽上，數(shù)千余名參賽者簽署了《武漢市廣場舞文明公約》。浙江溫州市、吉林長春市、湖南瀏陽市等地紛紛效仿并加以推行，在全國范圍掀起締結廣場舞公約熱潮。廣場舞公約在武漢市的萌芽和在全國的滿地開花，破解了如何平衡跳舞者健身權利與居民休息權利的兩難問題，讓廣場跳舞者既能享受愉悅身心的快樂，也能兼顧周邊居民要求安靜祥和生活氛圍的訴求，社區(qū)居民生活便利指數(shù)上升，幸福感增強。

廣場舞公約制定的動因來源于市民生活中出現(xiàn)的焦點問題，制定的過程是市民在平等基礎上的相互協(xié)商，實施的保障是市民在認同基礎上的自我約束和自我監(jiān)督，實施的目的是滿足市民切身需求②。武漢市廣場舞公約之所以能夠在城市治理中促進社區(qū)公共活動場所的和諧，在于秉持如下路徑：首先，社區(qū)公共活動場所的矛盾化解需要社區(qū)自治組織的有效主導。公共場域是市民的公共生活空間，在這個空間產(chǎn)生的摩擦或矛盾的調處化解，與擅自動用國家公權力相比，社區(qū)自治組織的“和事佬”或“調停人”角色擔當，治理實效可能事半功倍。船機社區(qū)居委會通過問卷調查掌握民意，召開聽證會匯聚民智，最終締結公約解決矛盾；其次，政府環(huán)保部門的環(huán)評為協(xié)商確立科學依據(jù)。為徹底弄清廣場舞音樂音量擾民，政府環(huán)保部門以中立的姿態(tài)，用專業(yè)噪音分貝測試設備對休閑廣場附近的音量進行測試，獲得了遠超60分貝的科學數(shù)據(jù)，權威的技術標準是衡量利益雙方的行為尺度，對于協(xié)商制定公約十分重要；最后，市民在公共場所和諧共處需要制度性權利讓渡。不同群體對于公共空間有不同需求，具體到廣場舞中，舞者有追求運動健身的權利，而居民享有追求安靜居住環(huán)境的權利，各自需求都是合理的，但濃縮到一個公共空間，就會產(chǎn)生利益沖突，這就需要居民和舞者都讓渡出一部分權利，建立起社會行為規(guī)范—廣場舞公約。在公約指引下，行使各自權利，履行各自義務，實現(xiàn)“人人讓出一小步，社會前進一大步”的和諧局面。

市民文明出行的引導：《地鐵文明公約》

武漢市城市公共交通發(fā)展日新月異，到目前為止已有四條線路投入運營，地鐵已經(jīng)成為市民主要出行方式。當?shù)罔F為武漢市民帶來便利時，乘客服從工作人員管理、模范遵守地鐵運行秩序尤為重要。2014年3月，網(wǎng)友發(fā)微博稱一年輕女子在地鐵上吃面，舉起手機拍照被該女子發(fā)覺后，該女子竟直接將一碗熱干面扣在其頭上。微博發(fā)出后，立刻成為市民熱議話題，當多數(shù)媒體還在關注“潑面姐”本人信息的時候，武漢晨報記者展開深度調查，輾轉聯(lián)系到發(fā)帖人及兩位目擊者，還原事發(fā)經(jīng)過，在此基礎上整合網(wǎng)友呼聲，為引導市民文明出行，倡議制定一部《地鐵文明公約》，并邀請市民為公約建言獻策?？偣彩盏缴锨l建言，其中223條內容十分具體并且很有針對性，還有以詩詞、歌曲或倡議書等形式的來稿，充分體現(xiàn)市民的參與熱情和群眾智慧。在統(tǒng)計整理網(wǎng)友建言的基礎之上，武漢晨報牽頭制定出《武漢市地鐵文明公約》：“電梯握扶手，站內穩(wěn)步走；排隊上下車，有序不推搡；車內不進食，按鈕別亂觸；酒醉需陪同，吸煙去站外；座位不爭搶，主動讓他人；站立不霸桿，入坐不蹺腿；文明多自律，勸阻要得體；撿到遺失物，及時交站長；垃圾別亂扔，輕言莫喧嘩；規(guī)定要遵守，和諧你我他?！惫s內容成型后，為了讓更多市民知曉，媒體和志愿組織還在各地鐵站等地舉行了大型的現(xiàn)場簽字承諾活動，呼吁每個市民“文明從腳下起步”，成為一棵文明的種子，從自身做起，共建地鐵文明，共創(chuàng)文明城市。

地鐵不文明行為的治理，一直存在著較大困難，外界的強制干預治標不治本，文明需要市民內在的道德修養(yǎng)和自我約束。在沒有國家強制力保證實施的情況下，媒體引導市民自己討論制定，獲得市民的廣泛認同，《武漢市地鐵文明公約》體現(xiàn)的軟法治理路徑創(chuàng)新尤為可貴：首先，基于網(wǎng)絡輿情焦點推動公約出臺。信息社會的發(fā)展，網(wǎng)絡已經(jīng)成為輿論的重要匯集地，能夠較為直接的反映社會焦點，“潑面姐”事件由微博媒體促發(fā)并迅速在網(wǎng)絡傳播，引起社會反響，成為矚目的社會熱點，在于對地鐵不文明行為的反感早已在市民心中聚集，地鐵文明公約出臺，成為疏導市民不滿情緒，營造舒適文明出行環(huán)境的重要渠道；其次，新聞媒體的敏銳發(fā)掘和正面引導有利公約內容完善。潑面事件發(fā)生后，當一些媒體和市民關注點在潑面姐本人身上，有些網(wǎng)民甚至運用人肉搜索這種較為極端的方式表達對潑面姐本人的憤怒。而武漢晨報懷著高度的社會責任感，把握事實原貌、傳播正能量，積極回應市民制定公約的呼聲，邀請市民建言獻策優(yōu)化公約內容，從被動的新聞報道者成為文明城市建設的正面引導者；最后，公民的建言獻策需要有效凝煉轉化。在擬定公約之初，武漢晨報鼓勵市民通過投稿、來信以及發(fā)送電子郵件等形式建言獻策，市民從地鐵出行的具體感受出發(fā)，集思廣益，有效歸結廣大市民集體智慧，在此基礎上制定的公約必然最大程度體現(xiàn)市民意愿。

城區(qū)公共環(huán)境的優(yōu)化—《洪山宣言》

洪山區(qū)是武漢市七個中心城區(qū)之一，教育是這里最大的特色，有16所部屬或省屬高校和10個國家重點實驗室坐落于此，在校生超過50萬，是聞名的大學城區(qū)。作為科教智力密集的中心城區(qū)，為了讓洪山區(qū)這個教育大區(qū)能成為文明大區(qū)、文化大區(qū)，由洪山區(qū)創(chuàng)建文明城市指揮部發(fā)起，聯(lián)合轄區(qū)高校共同倡議制定文明宣言，由此誕生了《洪山宣言》，主要內容包括：“踐行社會主義核心價值觀；理解、領悟中國夢內涵；支持創(chuàng)建全國文明城市；愛護公共設施和市容環(huán)境；文明出行、文明旅游；學校圖書館向全社會開放；大力弘揚志愿服務精神；加強校園環(huán)境衛(wèi)生保潔工作等”。

《洪山宣言》文本簡單凝練，短小精悍，直面文明建設的主要矛盾，立足解決文明建設的主要問題，注重發(fā)揮洪山區(qū)文明建設的主要優(yōu)勢，具備較強的路徑指向性：首先，充分利用地緣優(yōu)勢資源。結合洪山區(qū)科教興盛的特點，將社會主義核心價值觀、中國夢、志愿精神等內容嵌入《洪山宣言》，政府攜手轄區(qū)高校共同發(fā)布實施。目前已有近八十個社區(qū)和數(shù)十所高校的六十多個院系簽訂了共建協(xié)議。憑借各大高校的公共設施和校園環(huán)境，共同營造干凈整潔的文明城市形象。利用大學圖書館、城市博物館等設施，逐步實現(xiàn)免費開放和資源共享，為武漢文明城市建設加力；其次，創(chuàng)新理念促使“管理對象”轉化為“治理主體”。洪山區(qū)眾多的學生人口，在校園內外管理上有很大困難?！逗樯叫浴烦浞挚紤]到這一因素，因地制宜將學生多、難管理的矛盾轉化為本地區(qū)的治理優(yōu)勢，在《洪山宣言》的倡導下，轄區(qū)大學生成為城市文明建設的生力軍，高校與周邊社區(qū)結對，共建大學生志愿服務基地和社會實踐基地，在社區(qū)開展志愿服務，不少大學生在交通運輸高峰期提供引導服務，大大緩解該區(qū)交通擁堵現(xiàn)象；最后，城市治理貴在政府與社會有效互動。洪山區(qū)政府注重把文明城市建設中出現(xiàn)的問題及時與高校溝通，對落實《洪山宣言》優(yōu)秀的學校進行嘉獎，政府與事業(yè)單位、社會組織和廣大市民的有效互動與密切合作有助于政府職能轉變，推進基層民主、改善社會管理。

武漢市運用軟法治理的路徑啟示

第一，政府、自治組織、社會組織、市民的多元參與。社會發(fā)展日趨多元，國家公權力無法規(guī)制所有領域，需要讓渡一部分空間給自治組織、社會組織和公民參與治理，法治政府建設也意味著政府應向有限政府轉變，從管制型政府向服務型政府轉變。要實現(xiàn)這種轉變，各類市民公約這種軟法之治已然成為良好的實現(xiàn)途徑。推動城市“管理”向城市“治理”轉變，意味著每一位市民都應該成為文明城市治理的主人，實現(xiàn)政府與社會組織和群眾的多元共治。武漢市軟法治理實踐中，充分體現(xiàn)了政府與社會組織和市民的互動。在公約制定過程中，政府直面廣大市民，詳盡闡述政府決策和行為的意圖和愿景，耐心解釋政府在城市治理中面臨的困難和問題，不僅獲得廣大市民的理解，保證市民對城市治理的知情權，也為市民參與提供全面的信息；市民則可以通過多種渠道與政府部門面對面溝通協(xié)調，建言獻策，與政府進行有效的協(xié)商。市民公約使市民、自治組織、社會組織與政府的多維互動有了制度載體，促進政府和民眾之間建構起多元互動共建的和諧關系。各級黨委政府發(fā)揮其引導作用，積極倡導和支持市民在合意基礎上形成市民公約，成為市民公約形成機制中強有力的推。

第二，以民主協(xié)商的精神推動公約理性制定。協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式之一，而將民主協(xié)商運用到市民公約，則是我國人民民主深入發(fā)展的體現(xiàn)。以市民公約為代表的城市軟法治理需要基于民主協(xié)商的共識，市民公約應該是市民心聲的表達，在公約制定過程中要體現(xiàn)協(xié)商性和民主性，無論是市民還是社會組織，都應運用理性思維進行平等的溝通對話。在平等交流的基礎上，各方充分表達自己對特定事項的意見，也充分聽取他人的觀點，根據(jù)各方意見適當修正自己的理由或者價值偏好，從而相互理解，相互妥協(xié)，相互支持，在達成共識基礎上形成能夠普遍接受的決策。如廣場舞公約制定中，經(jīng)過社區(qū)聽證會的民主協(xié)商形式，基層組織回應市民呼聲，著眼解決突出問題，滿足大多數(shù)市民切身需求。這樣一個在民主協(xié)商基礎上產(chǎn)生的公約，市民愿意用自己制定的東西來約束自己。即便最終不能達成共識，市民也愿意在投票表決的民主形式下形成公約，理性接受經(jīng)過充分協(xié)商的票決結果③。同時，在這種協(xié)商和民主基礎上形成的市民公約也必定更加的理性和科學，建立在協(xié)商民主基礎上的市民公約成果才能促進社會和諧。

第三，以貼近生活滿足市民需求完善內容。法律要滿足人民群眾知曉和可以理解的要求，因此法律的表達在除了必須用到特定的法言法語以外，盡量的通俗化，讓人們一看就能理解和明白。市民公約雖然不是國家硬性法律規(guī)范，但是作為軟法系統(tǒng)的重要組成部分，其在一定程度上也體現(xiàn)出這一特點。除了市民公約本身文本通俗易懂之外，它還應該更加貼近市民生活實際，滿足市民衣食住行和城市公共空間治理的現(xiàn)實需求。市民公約針對具體問題而起，由一部分有利益關聯(lián)的市民倡導，集中反映他們的利益和訴求，對問題的解決存在著較強適用性，最大程度的滿足每一個締約主體的利益需求。在市民公約文本產(chǎn)生過程中，市民將自己在生活中的直觀感受傾訴表達出來，在市民和政府近距離的傾聽和訴說中，提出自己的規(guī)制建議，將建議和意見進一步整合后，集中在公約文本上體現(xiàn)出來，以文本的形式外化市民內心的呼聲。只有貼近市民生活實際的公約文本，才能得到全體市民的自覺遵循。

第四，以媒體等宣傳平臺推動公約入心踐行。在城市軟法治理實踐中，新聞媒體發(fā)揮的作用尤為關鍵。在公約形成階段，充分利用新聞媒體發(fā)布城市治理的系列報道，以得到社會各界和廣大市民的重視、參與、支持，營造市民參與的氛圍。通過電臺、報紙、網(wǎng)絡平臺收集廣泛的市民意見，向公約建言獻策，讓參與到市民公約制定中的主體更加廣泛，參考的信息更加全面。公約文本制定出臺以后，在宣傳和告知環(huán)節(jié)，充分利用多元宣傳平臺，營造濃厚的宣傳氛圍，如創(chuàng)建宣傳街、主題廣場、示范學校、示范企業(yè)、示范社區(qū)等形式，積極開展有關公約內容與主旨的宣傳教育，讓公約體現(xiàn)的文明治理精神走進每家每戶，走進每一個市民的內心。注重發(fā)揮窗口優(yōu)勢，在抓牢陣地宣傳上下功夫，如在跳舞的廣場或者小區(qū)周邊拉上橫幅，在人來人往的地鐵站出入口豎起文明市民公約展板，在參與的企事業(yè)單位、社區(qū)和公共活動場所或其它市民觸目可及的地方，將市民公約展現(xiàn)出來，時刻提醒市民注意文明行為等。

武漢市的軟法治理實踐表明，市民公約等軟法體系對于城市治理具有重大的現(xiàn)實意義，軟法治理也必將發(fā)揮更大作用，有效推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化④。

（作者為武昌首義學院新聞與法學學院講師、華中師范大學政治學研究院博士研究生）

【注釋】

①韓春暉：“社會主義法治體系中的軟法之治”，《國家行政學院學報》，2014年第6期。

②法國學者施耐德·弗朗西斯認為，軟法是“原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規(guī)則”。其制定主體是有共同利益訴求的群體而非國家立法機關；其實施的保障是公民在承諾、誠信、輿論或自律與互律約束下的自覺行動而不是依靠國家強制力，其爭議的解決是在平等基礎上民主協(xié)商或調解以被更多人接受認同而不是法院裁決。

③閻孟偉：“協(xié)商民主中的社會協(xié)商”，《社會科學》，2014年第10期。

④姜明安：“軟法在推進國家治理現(xiàn)代化中的作用”，《求是學刊》，2014年第5期。

責編 /于巖（實習）