發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的幾個國際經(jīng)驗

王德春

【摘要】循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種“資源-產(chǎn)品-再生資源”的經(jīng)濟(jì)增長模式，是以資源的高效利用和循環(huán)利用為基本特征的社會生產(chǎn)和再生產(chǎn)活動。它以盡可能少的資源消耗，盡可能小的環(huán)境代價，實現(xiàn)最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益。德國、日本等國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗和規(guī)律，對我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)有諸多啟示。

【關(guān)鍵詞】 循環(huán)經(jīng)濟(jì) 廢棄物回收 再生資源 環(huán)境保護(hù) 【中圖分類號】F205 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論的研究和實踐，已經(jīng)幫助一些國家在提高資源的利用率、緩解資源短缺、減輕環(huán)境污染壓力等方面，產(chǎn)生顯著的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益；尤其是應(yīng)運而生的資源再生產(chǎn)業(yè)，還為一些國家?guī)砹素S厚的物質(zhì)回報。根據(jù)世界各國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理論和實踐，總的規(guī)律主要有以下幾點：

充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)和引導(dǎo)作用，通過必要的行政手段和經(jīng)濟(jì)手段，有計劃、有目的地支持和促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

在推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，日本政府非常重視循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃和標(biāo)準(zhǔn)的制定工作。日本政府制定的《推進(jìn)形成循環(huán)型社會基本計劃》作為全社會綜合的計劃加以廣泛推行。其具體程序為：在中央環(huán)境審議會的大政方針的基礎(chǔ)，由環(huán)境大臣組織起草；起草過程中，聽取中央環(huán)境審議會意見；為確保計劃成為政府的大政方針，該計劃經(jīng)與各有關(guān)大臣協(xié)商后，由政府內(nèi)閣出臺文件；內(nèi)閣決定后，報告國會。此項計劃每5年修改1次。國家的其他計劃要遵循推進(jìn)形成循環(huán)型社會基本計劃。日本政府還根據(jù)可再生能源的情況，明確了利用可再生能源的優(yōu)先順序，依次為：抑制廢棄物的生產(chǎn)-再利用-再生利用-熱回收-適當(dāng)安全的處理，并制定了相應(yīng)的可操作的具體標(biāo)準(zhǔn)。

為了促進(jìn)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，德國政府制定了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的總體目標(biāo)，該目標(biāo)內(nèi)容主要包括：第一，盡量減少垃圾的生產(chǎn)；第二，尋求對不可避免產(chǎn)生的垃圾最大限度的再利用；第三，在確定無法再利用的情況下，才能考慮采取銷毀等處理措施，而實施這些措施時必須最大限度地避免污染環(huán)境。1996年，德國政府提出建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)總的《綱領(lǐng)》，該綱領(lǐng)內(nèi)容主要包括：把資源循環(huán)經(jīng)濟(jì)思想推廣到所有生產(chǎn)部門，強調(diào)生產(chǎn)者的社會責(zé)任是對產(chǎn)品的整個生命周期負(fù)責(zé)；規(guī)定了對廢棄物處理的優(yōu)先順序，即：避免產(chǎn)生-循環(huán)使用-最終處理，并制定了可以操作的依據(jù)。

日本政府很重視利用優(yōu)惠政策促進(jìn)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，對循環(huán)型社會公共設(shè)施的完善提供大量的財政支持。國會每年通過的與環(huán)境有關(guān)的預(yù)算超過1萬多億日元，日本家庭生活垃圾的處理由地方政府負(fù)責(zé)，所需費用主要來自地方稅收。工業(yè)垃圾的處理和再利用則由企業(yè)自行負(fù)責(zé)，政府通過提供一定數(shù)量的補助金、低息貸款、免稅等經(jīng)濟(jì)手段幫助企業(yè)建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)系統(tǒng)。為推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)的發(fā)展，日本的各大城市也制定了相關(guān)的優(yōu)惠政策。例如，大阪市政府對社區(qū)、學(xué)校等集體回收的廢紙、舊布等再生資源，發(fā)給一定的獎金等，以此表示政府的支持。用稅收政策作為政府調(diào)節(jié)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有效杠桿，是美國聯(lián)邦政府采取的一項重要措施。美國聯(lián)邦政府出臺的《能源稅收法》，對購買太陽能和風(fēng)能能源設(shè)備所付金額，從當(dāng)年須繳納的所得稅中抵扣；開發(fā)利用太陽能、風(fēng)能、地?zé)岷统毕陌l(fā)電技術(shù)投資總額的25%，可以從當(dāng)年的聯(lián)邦所得稅中抵扣。之后，美國聯(lián)邦政府又出臺了兩項優(yōu)惠政策，即生產(chǎn)抵稅和可再生能源生產(chǎn)補助。通過國會年度撥款，為免稅公共事業(yè)單位、地方政府和農(nóng)村經(jīng)營的可再生能源發(fā)電企業(yè)進(jìn)行數(shù)量不等的財政補貼。

制定和不斷完善與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律法規(guī)，使發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)有法可依、有章可循，不流于形式

德國是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)較為成功的國家之一，其成功的一個重要因素是制定發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)。德國政府在上世紀(jì)制定了廢棄物處理法，之后又重新制定了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》，該法成為德國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)總的“綱領(lǐng)”。此后，德國政府又制定頒布了《可再生能源促進(jìn)法》。根據(jù)該法，開發(fā)再生能源的企業(yè)，可以獲得政府的經(jīng)濟(jì)補助。同時，德國政府還制定相配套的法律法規(guī)，例如《可再生能源市場化促進(jìn)方案》、促進(jìn)新能源技術(shù)開發(fā)的《未來投資計劃》、《家庭使用可再生資源補助計劃》等。這些法律法規(guī)規(guī)范了政府、社會、企業(yè)和國民的行為，促進(jìn)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

與德國先在具體領(lǐng)域?qū)嵤?、然后建立系統(tǒng)整體的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)不同，日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)則是先有總體性的再生利用法，然后再向循環(huán)經(jīng)濟(jì)的具體領(lǐng)域推進(jìn)。20世紀(jì)90年代，日本政府提出了“環(huán)境立國”的口號，并集中制定了廢棄物處理、再生資源利用等一系列法律法規(guī)。之后，日本“環(huán)保國會”，又通過和修改了多項環(huán)保法規(guī)，例如《推進(jìn)形成循環(huán)型社會基本法》、《固體廢棄物管理和公共清潔法》、《促進(jìn)資源有效利用法》、《促進(jìn)容器與包裝分類回收法》、《家用電器回收法》、《建筑材料回收法》、《食品回收法》以及《綠色采購法》等。這些法律法規(guī)的頒發(fā)，為日本建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)型社會搭建了穩(wěn)固的法律框架。

法國政府制定第一部促進(jìn)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法規(guī)是《垃圾處理法》，該法要求各地區(qū)15年內(nèi)實現(xiàn)生活與工業(yè)垃圾的統(tǒng)一收集和運輸，并將其分成日常及危險兩類，送到指定地點分別處理。該法以衛(wèi)生和健康為主要目的，要求妥善處理垃圾廢品，盡量減少對環(huán)境的污染。幾年后，法國政府又制定了第二部《垃圾處理法》，該法要求各地區(qū)10年內(nèi)實現(xiàn)垃圾分類及回收再利用。該法律體現(xiàn)了新的環(huán)保觀念，要求充分做到垃圾的循環(huán)再利用。在此基礎(chǔ)上，法國政府有關(guān)部門制定了不同垃圾處理的法規(guī)，使多種類的垃圾從收集、運輸?shù)阶罱K處理都有章可循。

歐盟也頒布了有關(guān)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法規(guī)：《廢棄的電器電子產(chǎn)品管理指令》和《禁止在電器電子產(chǎn)品中使用有害物質(zhì)的規(guī)定》，這兩項法律要求對于筆記本電腦、臺式電腦、打印機(jī)、CPU、主板、鼠標(biāo)、鍵盤、手機(jī)等產(chǎn)品，必須建立完整的分類、回收、復(fù)原、再生使用系統(tǒng)，由生產(chǎn)者負(fù)擔(dān)產(chǎn)品回收的責(zé)任。

實行企業(yè)、行業(yè)回收和利用再生資源的責(zé)任制度，并對企業(yè)、行業(yè)、國民行為進(jìn)行有效的社會監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)制約和輿論監(jiān)督

為了有效控制廢棄物的產(chǎn)生和對環(huán)境造成的嚴(yán)重污染，美國聯(lián)邦政府采取了對倒垃圾收取費用的措施。這一措施正在美國200多個城市實行。該項措施可以使廢棄物在重量上減少10%-20%，在體積上減少40%-60%。垃圾預(yù)交金用于廢棄物回收處理和新技術(shù)的研發(fā)。為減少原生資源的使用，促進(jìn)和擴(kuò)大再生資源的高效利用，美國聯(lián)邦政府還用傾斜政策來調(diào)節(jié)資源的循環(huán)利用工作，例如征收新鮮材料稅，促使相關(guān)部門和企業(yè)少用原生材料等。

日本政府出臺了國家、地方政府、企業(yè)和國民在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面所負(fù)的社會責(zé)任和義務(wù)，確定了《排出者責(zé)任》和《擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任》。《排出者責(zé)任》主要是針對企業(yè)和國民，其內(nèi)容包括誰排出誰負(fù)責(zé)等內(nèi)容；《擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任》是針對生產(chǎn)企業(yè)的行為，主要內(nèi)容包括企業(yè)不僅在生產(chǎn)過程、消費階段要承擔(dān)責(zé)任，對產(chǎn)品廢棄后的處理等也負(fù)有社會責(zé)任。在實施《排出者責(zé)任》和《擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任》的基礎(chǔ)上，日本政府還實行了由原因企業(yè)擔(dān)負(fù)原狀恢復(fù)的費用等具體措施。

韓國政府較早實行《廢棄物預(yù)付金制度》，即生產(chǎn)單位依據(jù)其產(chǎn)品出庫數(shù)量，按比例向政府預(yù)付一定數(shù)量的資金，并根據(jù)最終廢棄物資源的情況，再返回部分預(yù)付資金。為進(jìn)一步完善這種做法，韓國政府又將《廢棄物預(yù)付金制度》改為《廢棄物再利用責(zé)任制》，規(guī)定廢舊的家用電器、輪胎、潤滑油、日光燈、電池、紙袋、塑料制品、金屬罐頭盒、玻璃瓶等18種材料須由生產(chǎn)單位負(fù)責(zé)回收循環(huán)利用。如果生產(chǎn)者回收和循環(huán)利用的廢舊品達(dá)不到一定比例，政府將對相關(guān)企業(yè)課以罰款，罰款金額是相應(yīng)回收處理費用的1.15倍至1.3倍?！稄U棄物再利用責(zé)任制》對減少廢棄物的排放，促進(jìn)廢棄物的循環(huán)利用起到了積極的作用。

建立相應(yīng)的非政府組織機(jī)構(gòu)，專門從事物資循環(huán)利用相關(guān)工作，有效發(fā)揮社會資源和民間力量的作用

根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，美國聯(lián)邦政府除了加強美國環(huán)境保護(hù)局的職能外，還專門成立了美國全國物資循環(huán)利用聯(lián)合會。該聯(lián)合會涉及5.6萬家廢棄物回收利用企業(yè)，該行業(yè)的發(fā)展規(guī)模與美國的汽車業(yè)基本相當(dāng)，超過鋼鐵和鑄造業(yè)。美國全國物資循環(huán)利用聯(lián)合會還與美國環(huán)境保護(hù)局專門聯(lián)合開設(shè)網(wǎng)點，并將每年的11月15日定為“回收利用日”。該民間組織在美國發(fā)揮了不可替代的作用。

為保證循環(huán)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，德國政府成立了專門的社會組織“德國雙向系統(tǒng)”（Duales System Deutschland，簡稱DSD，也稱為綠點公司）。該組織由產(chǎn)品生產(chǎn)廠家、包裝物生產(chǎn)廠家、商業(yè)企業(yè)以及垃圾回收部門聯(lián)合組成，主要任務(wù)是對各種廢棄物進(jìn)行回收利用。DSD受企業(yè)委托，組織收運者對廢棄物進(jìn)行回收和分類，然后送至相應(yīng)的資源再利用廠家進(jìn)行循環(huán)利用，能直接回用的廢棄物則送返制造商。DSD系統(tǒng)的建立大大促進(jìn)了德國廢棄物的回收利用。為了監(jiān)督企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和處理垃圾的情況，德國政府還設(shè)立了專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，生產(chǎn)企業(yè)必須向監(jiān)督機(jī)構(gòu)證明其有足夠的能力回收利用廢棄物，才能被允許進(jìn)行生產(chǎn)和銷售；產(chǎn)生垃圾的企業(yè)也必須向監(jiān)督部門報告生產(chǎn)垃圾的種類、規(guī)模和處理措施等情況。

（作者為中央政策研究室綜合局巡視員）

【參考文獻(xiàn)】

①周宏春，劉燕華等：《循環(huán)經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：中國發(fā)展出版社，2005年。

責(zé)編/周素麗 美編/于珊