干部“能下”之難 的癥結(jié)所在

任建明

【述評由頭】過去，官員能上不能下、官場有進(jìn)沒有出，官員只要不犯大錯(cuò)誤，就可以繼續(xù)“混日子”，穩(wěn)坐“釣魚臺”。這使得有些干部忙忙碌碌裝樣子，疲疲塌塌混日子，慣當(dāng)“太平官”，不作為，官場庸、懶、散、浮、拖等病癥盛行。而今，中共中央辦公廳印發(fā)了《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》明確提出，要“著力解決為官不正、為官不為、為官亂為等問題，推動(dòng)形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導(dǎo)向和從政環(huán)境”。讓官員能上能下，不僅是治理庸政、懶政的一把“利劍”，更是有效激活干部隊(duì)伍、凈化政治生態(tài)、提升黨的公信力的一劑良方。中央關(guān)于“能上能下”的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)明確，下一步就需要強(qiáng)有力的執(zhí)行。官員“能下”在實(shí)踐層面究竟面臨哪些難題？如何把《規(guī)定》的內(nèi)容從中央到地方落到實(shí)處，保證領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)現(xiàn)“真下”？等等，這些問題是當(dāng)前亟待研究的現(xiàn)實(shí)課題。

【摘要】我國一直以來實(shí)行的主要就是“伯樂相馬”制，這既是導(dǎo)致用人腐敗的主要制度根源，也是導(dǎo)致干部“能上不能下”的主要思想根源。要實(shí)現(xiàn)我國干部管理制度的科學(xué)化，就必須痛下決心，從人治的窠臼中跳出來，堅(jiān)定地走向制度之治。

【關(guān)鍵詞】干部 能上能下 制度 【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

我國干部管理制度中始終存在的、最突出的問題就是“能上不能下”，這當(dāng)然是違背客觀規(guī)律的。長此以往，將會不斷削弱執(zhí)政黨的生命力、甚至惡化黨和國家的政治生態(tài)。有鑒于此，就一定要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)從“能上不能下”、“上”是常態(tài)、“下”是特例，轉(zhuǎn)變到“下”也是常態(tài)，且有制度和機(jī)制予以保障。

改革開放之前，我國實(shí)行的是事實(shí)上的干部終身制。而改革開放之后，干部退休制逐步成為普遍制度。以退休制取代終身制，當(dāng)然是一個(gè)巨大的歷史進(jìn)步。

然而，不論是在哪個(gè)階段，干部“能上不能下”都同樣是一個(gè)最突出的問題。在終身制階段，幾乎就不可能有“能下”的情況。當(dāng)然，在歷次政治運(yùn)動(dòng)中，受到處分的、有問題（包括真問題和假問題兩類情況）的干部，也算是一種“能下”的情況，但這絕不是正常的狀態(tài)。在退休制階段，“能下”的情況主要是兩種：一是到退休年齡而下。退休制的基本規(guī)則，大體是按職級確定年齡頂限，職級越高，年齡線越大，反之越小。比如說，對于最高級別的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)干部，即正國家級干部，就有個(gè)“七上八下”之規(guī)——到換屆之時(shí)，若一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部年齡達(dá)到68歲，就必須退休，不能再擔(dān)任政治局常委；而如果是67歲或更小，則可以繼續(xù)擔(dān)任政治局常委。二是受到查處或被追究責(zé)任而下。改革開放以來，干部隊(duì)伍中腐敗和其他問題呈現(xiàn)出蔓延或明顯增多的趨勢，反腐敗和追究責(zé)任力度不斷加大，因腐敗受到查處或因其他各類責(zé)任而被追究的干部人數(shù)也開始多了起來，由此成為了“能下”的一種新形式。此外，在退休制階段，還有一種“能下”的情況，就是隨著任期制的實(shí)施和推行，任期屆滿離任也是一種類型。嚴(yán)格地說，在退休制階段，上述兩類或三種“能下”的情況也都屬例外，而非正常新陳代謝的情況。達(dá)到退休年齡而下，時(shí)間周期過長，將嚴(yán)重制約干部隊(duì)伍的自然新陳代謝。因反腐或追究責(zé)任而下的干部，也不能說就是正常的或理想的退出狀態(tài)。至于說到任期屆滿離任，往往是平級調(diào)任或升職的多，“能下”的更少。事實(shí)上，由于沒有解決干部“能下”的問題，反腐敗和追究責(zé)任的退出效果也被打折扣。一些干部前面問責(zé)，后面異地復(fù)職甚至提拔就是很典型的情況。

值得提及的是，雖說以退休制取代終身制是干部管理制度的顯著進(jìn)步，但這并非干部管理制度科學(xué)化的終點(diǎn)。事實(shí)上，退休制也有很多嚴(yán)重的弊端。比較嚴(yán)重的弊端有：首先，這事實(shí)上會造成干部人才資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，一些能干（具備德才兼?zhèn)?、身體健康狀況良好等諸多條件）的人因?yàn)槟挲g到線，而必須退出。其次是制約了干部系統(tǒng)的新陳代謝。一些不能干的人，因?yàn)檫€沒有到退休年齡，就難以退出。這必然導(dǎo)致稀缺的干部職位被無德或無能的人占據(jù)，能干的人因沒有職位而難以發(fā)揮作用。最后，由于干部層級下降而逐漸遞減的年齡限制，導(dǎo)致一些重要的低級別職位就難以用到閱歷和經(jīng)驗(yàn)豐富的干部，同時(shí)，高級別職位也難以有年富力強(qiáng)的干部。此外，這種制度安排，也是造成我國干部系統(tǒng)中大量官員年齡造假的直接誘因。正是由于這些弊端，當(dāng)今世界上的大多數(shù)國家都已經(jīng)廢止了退休制，而采用更為科學(xué)的市場制。所謂市場制，是一個(gè)總括的說法，即通過人才市場的競爭機(jī)制來決定干部的上和下。比較成熟的市場制是把官員劃分為政務(wù)官和事務(wù)官兩大類，政務(wù)官實(shí)行民主競選和任命制（例如美國總統(tǒng)在競選獲勝后，可以任命部長等政務(wù)官），而事務(wù)官實(shí)行人才市場競聘制。這種制度是較為科學(xué)的干部管理制度，使干部“能上”和“能下”都成為常態(tài)。

經(jīng)過上述回顧與分析，我國干部“能下難”的兩大原因之一就找到了。這就是，我們依然沒有能夠找到以及建立起干部“能下”的主導(dǎo)機(jī)制。在退休制階段，退休、受到查處或被問責(zé)都不應(yīng)成為主導(dǎo)的退出機(jī)制。

干部選拔任用的兩大決定因素?zé)o非是人和制度。據(jù)此來劃分，就形成主要以人來決定的干部選拔任用機(jī)制和主要以制度來決定的干部選拔任用機(jī)制。前者可以被形象地稱之為“伯樂相馬”，后者則可被稱之為“規(guī)則賽馬”。我國一直以來實(shí)行的主要就是“伯樂相馬”制，這既是導(dǎo)致用人腐敗的主要制度根源，也是導(dǎo)致干部“能上不能下”的主要思想根源。

從自古以來官員選拔任用制度演進(jìn)的大趨勢來看，從主要由人決定走向主要由制度決定，代表著文明進(jìn)步，也是科學(xué)化的必然要求。應(yīng)當(dāng)說，過去一些年來，我國在這個(gè)方向上進(jìn)行了不少的探索和嘗試。主要的創(chuàng)新形式有：初級公務(wù)員的“凡進(jìn)必考”，領(lǐng)導(dǎo)干部的“公開選拔”，領(lǐng)導(dǎo)干部的“競爭上崗”，以及少部分地方推行過的“公推直選”辦法。必須肯定的是，這些方式都代表著歷史前進(jìn)的方向。但是，占主導(dǎo)的、強(qiáng)大的“伯樂相馬”機(jī)制的存在，使不少“規(guī)則賽馬”機(jī)制都被“閹割”。表面上看是“規(guī)則賽馬”，實(shí)際上是被個(gè)別人、少數(shù)人操縱的“伯樂相馬”。不僅很多的“公開選拔”和“競爭上崗”如此，就是初級公務(wù)員的“凡進(jìn)必考”也有被蠶食的跡象。這些創(chuàng)新中存在的問題恰恰不是制度決定的問題，而是實(shí)質(zhì)上依然由人決定的“惡之花”的結(jié)果。

有必要多一點(diǎn)評論的是，有些所謂專家認(rèn)為因?yàn)橐恍┑胤皆诿裰鬟x舉干部中存在拉票和舞弊現(xiàn)象，就斷定這是民主制度的惡，斷然不能采用，而必須要回到由人決定的老路上去。這種因噎廢食的邏輯實(shí)在是荒謬之極。

“能下難”的問題既然是執(zhí)政黨執(zhí)政60余年都沒有解決好的問題，未來要解決肯定是不容易的。有鑒于此，首先有必要從解決問題的基本思路和大方向上去著力。

毫無疑問，2015年6月26日政治局會議從問題出發(fā)，直面主要問題，并力求解決該問題，是值得高度肯定的。本次政治局會議對于實(shí)現(xiàn)干部“能下”新常態(tài)，也提出了一些具體的原則和措施。這就是：“要堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先，認(rèn)真落實(shí)好干部標(biāo)準(zhǔn)，對政治上不守規(guī)矩、廉潔上不干凈、工作上不作為不擔(dān)當(dāng)或能力不夠、作風(fēng)上不實(shí)在的領(lǐng)導(dǎo)干部，要堅(jiān)決進(jìn)行組織調(diào)整。”也就是說，未來一段時(shí)間內(nèi)要讓這四類干部成為“能下”的重點(diǎn)對象。那又由誰來實(shí)施或執(zhí)行呢？政治局會議明確：“黨委（黨組）承擔(dān)主體責(zé)任，黨委（黨組）書記是第一責(zé)任人，組織（人事）部門承擔(dān)具體工作責(zé)任?！闭尉謺h還對責(zé)任方提出了嚴(yán)格要求：“要堅(jiān)持原則、敢于擔(dān)當(dāng)，形成一套督促檢查的辦法，做到真管真嚴(yán)、敢管敢嚴(yán)、長管長嚴(yán)。”

上述精神概括起來主要是兩點(diǎn)：第一，“能下”的方式主要還是查處和問責(zé)，跟之前的并沒有本質(zhì)上的不同。如果說有所不同的話，主要是明確了四種干部，工作有了重點(diǎn)；第二，在執(zhí)行或決定機(jī)制上還是以人為主，特別是各級黨委（黨組）書記。如果真是這樣的話，這些措施就還存在較大的局限性。其問題就和干部“能上”的“伯樂相馬”機(jī)制一樣。甚至從某種程度上來看，如果干部“能下”也采用“伯樂相馬”機(jī)制，導(dǎo)致用人腐敗問題的程度可能會更嚴(yán)重。道理很簡單，“能上”會給一個(gè)人帶來不小的好處，相比之下，“能下”帶給一個(gè)人的壞處可能更大。因此，一個(gè)人要能獲得提拔，跑官要官、買官賣官的動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈、勁頭很大；而為了保住自己的權(quán)位，動(dòng)機(jī)或許更強(qiáng)烈、勁頭也更大。另外，從執(zhí)行者來看，“能上”是帶給別人利好，愿意干的人多；而“能下”是帶給別人壞處，想干的人少。因此，很有可能的結(jié)果是：要么在一定程度上實(shí)現(xiàn)了干部“能下”，但帶來更多的用人腐?。灰础澳芟码y”的問題繼續(xù)原地踏步。

根據(jù)前面的介紹和分析，要真正實(shí)現(xiàn)干部“能下”，建立干部“能下”的新常態(tài)，基本思路和大方向還是要實(shí)現(xiàn)主要由人決定向主要由制度決定的轉(zhuǎn)軌。這是兩類截然不同的機(jī)制。主要措施就是切實(shí)推動(dòng)我國干部管理制度從退休制向市場制的演進(jìn)。實(shí)行市場制并非不要黨管干部，而是要對原有的黨管干部作出相應(yīng)的調(diào)整：黨和黨的組織部門主要只管制定干部政策和標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確地說是各類干部候選人的標(biāo)準(zhǔn)，而后續(xù)的、具體的誰上誰下決定則完全交給一個(gè)競爭性的制度規(guī)則；黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)監(jiān)管競爭性制度的執(zhí)行，切實(shí)保障制度真正起作用，而不是繼續(xù)由人操縱。讓制度優(yōu)勝劣汰的作用能充分地發(fā)揮出來，最終普遍地、經(jīng)常性地實(shí)現(xiàn)干部“能下”，建立起干部“能下”的新常態(tài)。執(zhí)政黨與時(shí)俱進(jìn)，不斷提出新的干部政策應(yīng)當(dāng)是干部工作的靈魂。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)的“用人導(dǎo)向”正是新時(shí)期最核心的干部政策，這些政策應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)化為具體的制度規(guī)則，由制度規(guī)則最終決定干部的“上”和“下”，而不是繼續(xù)由人來決定。

一旦干部“能上能下”機(jī)制實(shí)現(xiàn)了由人向制度的轉(zhuǎn)軌，就把一個(gè)個(gè)黨委（黨組）書記從復(fù)雜、棘手的干部選任情境中解脫了出來。其實(shí)，在“伯樂相馬”機(jī)制下，黨委（黨組）書記是很難干的，關(guān)系、金錢很傷腦筋，領(lǐng)導(dǎo)的“意思”更加棘手。一旦干部“能上能下”機(jī)制實(shí)現(xiàn)了由人向制度的轉(zhuǎn)軌，黨章和憲法要求的領(lǐng)導(dǎo)干部忠于黨和國家就可以實(shí)現(xiàn)了，反之，結(jié)果就是忠于個(gè)人甚至是人身依附，不斷形成一個(gè)個(gè)團(tuán)團(tuán)伙伙。因?yàn)槭且粋€(gè)人決定另外一些人的命運(yùn)，而不是黨章、憲法和其他黨和國家的制度決定。歸結(jié)到一句話，要實(shí)現(xiàn)我國干部管理制度的科學(xué)化，就必須痛下決心，從人治的窠臼中跳出來，堅(jiān)定地走向制度之治。

（作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，《人民日報(bào)》，2015年7月29日04版。

責(zé)編/張夏夢

【延伸閱讀】

因“超齡”而“下”。干部達(dá)到任職年齡界限或者退休年齡界限的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定程序辦理免職（退休）手續(xù)。確因工作需要而延遲免職（退休）的，應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限，由黨委（黨組）研究提出意見，報(bào)上一級黨組織同意。

因“任期屆滿”而“下”。嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度，任期年限、屆數(shù)和最高任職年限，一般不得延長。加強(qiáng)任期內(nèi)考核和管理，經(jīng)考核認(rèn)定不適宜繼續(xù)任職的，應(yīng)當(dāng)中止任期、免去現(xiàn)職，不得以任期未滿為由繼續(xù)留任。

因“問責(zé)”而“下”。加大領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)力度，對有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)的方式包括責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職。

因“不適宜”而“下”。對不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的干部應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整?！兑?guī)定》中列舉了10種情形，包括關(guān)鍵時(shí)刻經(jīng)不住考驗(yàn)、獨(dú)斷專行、組織觀念淡薄、違背中央八項(xiàng)規(guī)定精神、為官不為、不能有效履行職責(zé)、品行不端、裸官等。干部具有這些情形之一，經(jīng)組織提醒、教育或者函詢、誡勉沒有改正，被認(rèn)定為不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的，必須及時(shí)予以調(diào)整。

因“健康原因”而“下”。干部因健康原因，無法正常履行工作職責(zé)一年以上的，應(yīng)當(dāng)對其工作崗位進(jìn)行調(diào)整。恢復(fù)健康后，參照原任職務(wù)層次作出安排。

因“違紀(jì)違法”而“下”。干部因違紀(jì)違法應(yīng)當(dāng)免職的，按照規(guī)定程序及時(shí)予以免職。

來源：中共中央辦公廳印發(fā)《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，新華社，2015年07月28日