東北困局下“擴(kuò)大開(kāi)放合作”大文章怎么做

陳耀

【摘要】受到國(guó)際政治、外交等影響，加上周邊國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后與政策制約，以及邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等原因，東北對(duì)外開(kāi)放的進(jìn)程并不順利。推進(jìn)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和海上絲綢之路，是我國(guó)提出的對(duì)外開(kāi)放大戰(zhàn)略，東北地區(qū)要抓好這一歷史性發(fā)展機(jī)遇，謀劃互聯(lián)互通的大通道建設(shè)，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)富余產(chǎn)能“走出去”。

【關(guān)鍵詞】 東北經(jīng)濟(jì) 區(qū)域合作 一帶一路 【中圖分類號(hào)】F207 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

面對(duì)國(guó)家實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略的新機(jī)遇，積極主動(dòng)地推進(jìn)對(duì)外開(kāi)放和區(qū)域合作互動(dòng)，對(duì)于東北經(jīng)濟(jì)盡快走出困境、實(shí)現(xiàn)老工業(yè)基地的全面振興，具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

改革開(kāi)放三十多年尤其近些年來(lái)，東北地區(qū)努力擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放合作，取得不小成績(jī)。從去年?yáng)|三省的情況看，唯一有沿海港口的遼寧省進(jìn)出口總額達(dá)到1140億美元；黑龍江省以對(duì)俄交流合作為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)俄進(jìn)出口總額232.8億美元，占全國(guó)對(duì)俄貿(mào)易的近1/4；吉林省利用外資和域外資金分別增長(zhǎng)13.1%、21.2%，對(duì)外互聯(lián)互通進(jìn)展良好，“借港出?！睉?zhàn)略取得突破。但是，相比國(guó)內(nèi)其他地區(qū)，東北地區(qū)對(duì)外開(kāi)放合作的進(jìn)展還不盡如人意。根據(jù)2014年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)測(cè)算，東北三省的經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)8.4%，而進(jìn)出口總額僅占全國(guó)的4.2%；東北外貿(mào)依存度為19.02%，僅為全國(guó)外貿(mào)依存度平均數(shù)（38.4%）的一半?？紤]到東北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中重化工比重大，產(chǎn)能過(guò)剩較為嚴(yán)重，外貿(mào)外資對(duì)東北經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用十分微弱；同時(shí)，東北地區(qū)內(nèi)部各自為政，少有合作互動(dòng)，與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)合作交流也比較少，每年吸引來(lái)自區(qū)外的資金、企業(yè)，尤其來(lái)自東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移十分有限。

東北地理區(qū)位獨(dú)特，偏居一隅，與俄羅斯、蒙古、朝鮮接壤，邊境線長(zhǎng)，臨近日本、韓國(guó)，是我國(guó)與東北亞國(guó)家開(kāi)放合作的前沿陣地。積極擴(kuò)大對(duì)外對(duì)內(nèi)開(kāi)放，提升開(kāi)放合作的層次和水平，不僅有利于拓寬外部市場(chǎng)，釋放東北地區(qū)的優(yōu)質(zhì)富余產(chǎn)能，推動(dòng)國(guó)際產(chǎn)能和裝備制造合作，而且有利于充分利用國(guó)外豐富自然資源和人力資源，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)和人文交流，并承接更多的國(guó)際國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而為東北老工業(yè)基地振興提供新動(dòng)力、新引擎。

互聯(lián)互通不暢、口岸設(shè)施薄弱。東北與俄、蒙、朝互聯(lián)互通方面還存在不少問(wèn)題，比如鐵路外輸通道單一，最大的通道滿洲里僅有一條連接內(nèi)地的鐵路通道即濱洲鐵路，與蒙古國(guó)僅有二連浩特鐵路，與朝鮮的鐵路始建于日偽時(shí)期，亟待維修。據(jù)我們?cè)诩盅舆呏莸恼{(diào)研，這里很多的基礎(chǔ)道路設(shè)施修建于上世紀(jì)70、80年代，運(yùn)載能力不足、運(yùn)載的安全性無(wú)法達(dá)標(biāo)，大部分跨境橋至今已有七八十年的歷史，二級(jí)公路不足80%。由于國(guó)家對(duì)沿邊口岸建設(shè)投入不足，地方對(duì)口岸建設(shè)力不從心，“小馬拉大車(chē)”的問(wèn)題突出。

開(kāi)放環(huán)境欠佳、周邊政策穩(wěn)定性差。隨著中俄、中蒙戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系深入發(fā)展，東北地區(qū)對(duì)外開(kāi)放環(huán)境不斷優(yōu)化，合作范圍不斷拓展，但也存在“上熱下冷”的現(xiàn)象，進(jìn)口商品科技含量較低，加工貿(mào)易未形成規(guī)模，對(duì)外貿(mào)易品類不多，外貿(mào)企業(yè)規(guī)模較小，缺乏國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，境外投資企業(yè)缺乏有效融資渠道。特別是，周邊國(guó)家經(jīng)常會(huì)從自身利益出發(fā)，頻繁調(diào)整外貿(mào)管理方面的具體政策，政策兌現(xiàn)難，例如俄羅斯在遠(yuǎn)東地區(qū)有權(quán)檢查外資企業(yè)的機(jī)構(gòu)有32個(gè)之多，行政性收費(fèi)名目繁多。

產(chǎn)業(yè)支撐乏力，地方創(chuàng)新不足。東北尤其邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，市場(chǎng)需求、價(jià)格波動(dòng)、鐵路運(yùn)輸?shù)葪l件的變化對(duì)經(jīng)濟(jì)影響較大。由于遠(yuǎn)離國(guó)內(nèi)中心市場(chǎng)，缺乏外部資金、技術(shù)、人才、先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)、信息等要素支撐，尤其是缺乏龍頭企業(yè)和大項(xiàng)目強(qiáng)勢(shì)帶動(dòng)，投資吸引力不強(qiáng)，尚未形成完整的產(chǎn)業(yè)配套和鏈條延伸，這些嚴(yán)重制約了對(duì)外開(kāi)放合作的進(jìn)程。地方創(chuàng)新能力不僅表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)科技研發(fā)能力，還表現(xiàn)在政策運(yùn)用與創(chuàng)新上。尤其需要提及的是，東北一些地方在推進(jìn)開(kāi)放合作工作中依然習(xí)慣于要政策、要資金，而對(duì)于如何用好、用足國(guó)家已有的各項(xiàng)支持性政策，卻思考不多。

推進(jìn)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和海上絲綢之路，是我國(guó)統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際發(fā)展兩個(gè)大局提出來(lái)的對(duì)外開(kāi)放大戰(zhàn)略，東北地區(qū)要抓好這一歷史性發(fā)展機(jī)遇，發(fā)揮地處東北亞前沿的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，科學(xué)謀劃互聯(lián)互通的大通道建設(shè)，積極推動(dòng)優(yōu)質(zhì)富余產(chǎn)能走出去，以創(chuàng)新為動(dòng)力，以園區(qū)為載體，帶動(dòng)?xùn)|北經(jīng)濟(jì)盡快走出困境。

科學(xué)布局通道網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑東向出海、南聯(lián)內(nèi)陸的大通道。建設(shè)面向東北亞開(kāi)發(fā)、開(kāi)放的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建全方位、高層次、高質(zhì)量的對(duì)外開(kāi)放通道。在國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略中，東北地區(qū)主要是圍繞建設(shè)“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”，規(guī)劃布局通道網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮聯(lián)通俄蒙的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，完善黑龍江對(duì)俄鐵路通道和區(qū)域鐵路網(wǎng)，以及黑龍江、吉林、遼寧與俄遠(yuǎn)東地區(qū)陸海聯(lián)運(yùn)合作。目前，東北地區(qū)貨物主要是通過(guò)遼寧沿海港口出海，如果能夠建設(shè)通過(guò)圖們江周邊港口（如俄羅斯波謝特港、扎魯比諾港和朝鮮羅津港、青津港）出海的東向大通道，就可以使東北和俄蒙貨物直接進(jìn)入日本海，運(yùn)往日韓乃至東南亞，這樣可以大大縮短運(yùn)距，節(jié)省物流成本，并將大大提升東北的進(jìn)出口能力。同時(shí)，東北地區(qū)與內(nèi)陸的聯(lián)系由于渤海灣而受到一定程度的阻隔，加快推動(dòng)遼東半島與山東半島的通道建設(shè)（如海底隧道或跨海大橋），形成直接連接內(nèi)陸的南向大通道，顯然有利于密切東北與內(nèi)陸的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，特別是吸引內(nèi)陸優(yōu)質(zhì)要素資源、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和開(kāi)拓國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。

以兩個(gè)“金三角”為重點(diǎn)，打造東北亞合作新平臺(tái)。東北地區(qū)與俄蒙朝三國(guó)接壤，推動(dòng)與三國(guó)的合作是東北擴(kuò)大開(kāi)放的重要任務(wù)，從地理區(qū)位和經(jīng)貿(mào)聯(lián)系看，東北地區(qū)有兩個(gè)金三角地區(qū)，可以作為推動(dòng)中國(guó)與東北亞合作的重點(diǎn)平臺(tái)。一個(gè)是中俄朝三國(guó)接壤構(gòu)成的圖們江區(qū)域“金三角”，隨著中俄關(guān)系日益趨暖，以及朝鮮當(dāng)?shù)匕l(fā)展經(jīng)濟(jì)呼聲漸強(qiáng)，積極主動(dòng)推動(dòng)這一地區(qū)的開(kāi)發(fā)合作，尤其是港口合作、旅游開(kāi)發(fā)合作、勞務(wù)輸出合作等，有利于三國(guó)實(shí)現(xiàn)合作共贏。另一個(gè)是中俄蒙接壤構(gòu)成的“海赤喬”金三角。以內(nèi)蒙古呼倫貝爾海拉爾區(qū)、俄羅斯外貝加爾邊疆區(qū)首府赤塔市、蒙古國(guó)東方省首府喬巴山市為支點(diǎn)，通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、深化多層次合作、建立健全合作機(jī)制，打造“海赤喬”國(guó)際合作金三角，輻射俄羅斯毗鄰三個(gè)州區(qū)、蒙古國(guó)東部三省區(qū)和我國(guó)東北地區(qū)，成為我國(guó)“一帶一路”中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的有力支撐。

以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新提升為核心，加快富余優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能走出去。東北地區(qū)應(yīng)立足現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，結(jié)合本地比較優(yōu)勢(shì)，在廣泛的國(guó)際合作中提升產(chǎn)業(yè)層次和技術(shù)水平，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。首先，要大力發(fā)展外向型能源礦產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)境外資源的開(kāi)采利用和境內(nèi)資源的保護(hù)，以投資合作的方式將初級(jí)煉化等產(chǎn)業(yè)鏈上游向境外轉(zhuǎn)移，中間品在境內(nèi)實(shí)現(xiàn)深加工，推動(dòng)能源礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)向下游延伸；其次，要發(fā)展現(xiàn)代化外向型加工業(yè)，充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩種資源，擴(kuò)大招商引資渠道，引進(jìn)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)技術(shù)和工藝，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)向技術(shù)先進(jìn)化、產(chǎn)品特色化、種類多樣化和市場(chǎng)國(guó)際化的方向發(fā)展；再次，要開(kāi)展中、朝、俄在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和旅游方面的合作，形成統(tǒng)一的旅游經(jīng)濟(jì)走廊，共同打造精品旅游線路，辟建免稅店、保稅區(qū)等設(shè)施，實(shí)現(xiàn)簽證手續(xù)和通關(guān)便利化。最后，要借助國(guó)家開(kāi)展國(guó)際產(chǎn)能合作的機(jī)會(huì)，加快組織東北優(yōu)質(zhì)富余產(chǎn)能走出去，如裝備制造、石化、新能源、船舶及相關(guān)工程建設(shè)等。

以國(guó)際合作園區(qū)為抓手，推動(dòng)貿(mào)易和投資便利化。一是降低貿(mào)易成本，加快東北區(qū)域通關(guān)一體化，提供“一次申報(bào)、一次檢查、一次放行”的一站式通關(guān)服務(wù)，實(shí)施“聯(lián)合接受申報(bào)、共同實(shí)施監(jiān)管、統(tǒng)一放行”的通關(guān)模式。二是吸引外資，提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力。搶抓中韓自貿(mào)區(qū)建立契機(jī)，全面加強(qiáng)對(duì)韓交流與合作，吸引鼓勵(lì)韓國(guó)企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)開(kāi)發(fā)。三是完善貿(mào)易渠道，配套發(fā)展互市貿(mào)易和臨港物流，復(fù)興東北亞絲綢之路貿(mào)易紐帶的作用，擴(kuò)大進(jìn)出口規(guī)模、提升出口質(zhì)量，加大木材、煤炭等資源進(jìn)口。四是增加科研投入，提升貿(mào)易商品的科技含量和附加值。對(duì)于進(jìn)口的資源性商品，應(yīng)該進(jìn)行深加工，提升資源性商品的利用率和利用價(jià)值。開(kāi)展中朝勞務(wù)合作，促進(jìn)加工貿(mào)易的發(fā)展，同時(shí)加大對(duì)弱小企業(yè)的扶持力度，促進(jìn)一般貿(mào)易和邊境小額貿(mào)易的發(fā)展。

創(chuàng)新對(duì)外開(kāi)放模式，建立多層次區(qū)域合作機(jī)制。比如，吉林省創(chuàng)新利用朝鮮勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)和加工貿(mào)易梯度轉(zhuǎn)移重點(diǎn)承接地政策優(yōu)勢(shì)，與朝鮮開(kāi)展勞務(wù)合作，全面推進(jìn)對(duì)朝出境加工復(fù)進(jìn)境業(yè)務(wù)，不僅帶動(dòng)朝鮮勞務(wù)輸出，也解決加工貿(mào)易出現(xiàn)的“用工荒”難題。同時(shí)，還要突破國(guó)際合作瓶頸，建立多層次、多目標(biāo)、多種類機(jī)制存在的地區(qū)合作機(jī)制，不僅允許國(guó)家、地區(qū)政府以政治體的方式參加，還允許國(guó)際組織、非政府組織、企業(yè)參與。鼓勵(lì)多層次的合作領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)設(shè)施、投資與貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、工業(yè)及中小企業(yè)發(fā)展、人力資源開(kāi)發(fā)等。尤其是加強(qiáng)與朝鮮、俄羅斯在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的雙邊合作，針對(duì)目前雙方口岸的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況、相應(yīng)的通關(guān)制度和政策，進(jìn)行磋商談判，盡快對(duì)下一步的建設(shè)合作以及消除合作過(guò)程中的障礙達(dá)成共識(shí)。

（作者為中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)）

【參考文獻(xiàn)】

①《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，新華社，2015年03月28日。

責(zé)編/周素麗 張寒（見(jiàn)習(xí)）