2015年地方債新政的進(jìn)展與挑戰(zhàn)

汪德華

國務(wù)院近日轉(zhuǎn)批的《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》（下稱《意見》）提出，“積極穩(wěn)妥深化財(cái)稅體制改革，進(jìn)一步完善公共財(cái)政體系，為科學(xué)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的財(cái)稅體制基礎(chǔ)，更有效地發(fā)揮財(cái)政政策對穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的積極作用?！薄兑庖姟访鞔_了“抓改革”與“穩(wěn)增長”相結(jié)合的總體思路，強(qiáng)調(diào)改革目標(biāo)不僅從長遠(yuǎn)看是完善公共財(cái)政體系，在當(dāng)前還要有助于發(fā)揮財(cái)政政策對穩(wěn)增長的積極作用。

《意見》部署的改革任務(wù)，與十八屆三中全會的總體布局相一致。按照“穩(wěn)增長”與“促改革”相結(jié)合的基本思路，《意見》中關(guān)于地方債方面部署的改革任務(wù)，具有特別重要的意義，而地方債改革方面的進(jìn)展，也為市場高度關(guān)注。

地方債新政的三個(gè)特點(diǎn)及進(jìn)展

自2014年下半年以來，在新修訂的《預(yù)算法》框架下，一系列政策、文件的出臺，已初步奠定了中國地方債新政的框架。地方債新政的基本特點(diǎn)有三：“新增”與“置換”相結(jié)合為地方政府提供現(xiàn)金流支持，逐步將所有債務(wù)納入到市場發(fā)債的管理框架內(nèi);法定程序的額度控制與按市場化原則發(fā)行制度的結(jié)合，發(fā)揮政府和市場相結(jié)合控制風(fēng)險(xiǎn)和提高效率的目標(biāo);一般債券與專項(xiàng)債券相結(jié)合，分類管理地方政府性債務(wù)。

相關(guān)政策規(guī)定和制度框架的出臺，并非意味著可以一勞永逸解決地方政府債務(wù)管理問題。事實(shí)上，地方債新政推進(jìn)至今，就已有諸多未達(dá)預(yù)期之事發(fā)生。例如，要求今年1月5日結(jié)束的地方政府性債務(wù)清理甄別工作，由于中央和地方的博弈，遲遲不能公布結(jié)果。由此也導(dǎo)致預(yù)定的地方債置換工作到3月份才啟動。而到了部分地區(qū)，如江蘇在4月份啟動地方債發(fā)行工作時(shí)，發(fā)現(xiàn)金融市場響應(yīng)不積極。由于2015年開始實(shí)施的新《預(yù)算法》要求，地方政府只能通過公開市場發(fā)債的方式籌資，因此置換及發(fā)行工作的推遲，給地方政府債務(wù)的現(xiàn)金流管理帶來較大干擾。

這些情況表明，地方債新政的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，還存在若干管理上的特殊挑戰(zhàn)，如不能妥善應(yīng)對，則可能導(dǎo)致整體制度的運(yùn)行效果大大下降。決策層已經(jīng)對當(dāng)前地方債新政推進(jìn)現(xiàn)狀進(jìn)行了總體評估，找到了解決問題的思路。在《意見》出臺之前，已有媒體報(bào)道三部委共同出臺文件，要求置換中采用定向發(fā)行和市場化發(fā)行相結(jié)合的方式，并明確了將地方債納入到部分貨幣政策操作工具的抵押品和質(zhì)押品的范圍的措施，以增強(qiáng)地方債流動性。從近期江蘇省地方債發(fā)行的初步結(jié)果來看，近期推出的這些政策起到了良好的效果。

《意見》對2015年的地方債改革工作做了明確要求：“制定加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見的配套辦法，做好過渡政策安排，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制?！?總體看來，《意見》中不僅要求按照十八屆三中全會的部署，在2015年實(shí)現(xiàn)“建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制”的目標(biāo)，還結(jié)合當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，要求重視制定好“配套辦法”，還要做好“過渡性政策安排”。

地方債新政面臨五大挑戰(zhàn)

展望未來，地方債新政的良性運(yùn)轉(zhuǎn)依然要進(jìn)行艱辛探索，若干挑戰(zhàn)依然在前方。

首先是發(fā)債主體大幅收縮后，如何提高債務(wù)資金配置效率，讓債務(wù)資金能滿足地方政府的合理需求。按照新《預(yù)算法》規(guī)定，僅省級政府有公開發(fā)行地方債券的資格，這相當(dāng)于將原來省、市、縣均有的，通過地方融資平臺舉債的權(quán)力，集中到幾十家省級單位。

由分散決策轉(zhuǎn)向集中決策，固然有便于控制風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)規(guī)范管理的優(yōu)點(diǎn)，但也可能存在管理鏈條過長、債務(wù)資金配置低效、不符合地方實(shí)際等問題。

新《預(yù)算法》的規(guī)定，賦予省級人大和政府很大的管理權(quán)限。省級人大和政府如何擔(dān)負(fù)起相應(yīng)管理責(zé)任，在新《預(yù)算法》的法律框架下，創(chuàng)新制度安排，既能有效控制風(fēng)險(xiǎn)，又能有效滿足下級政府的資金需求，是一個(gè)有待地方積極探索的挑戰(zhàn)。

其次是發(fā)債額度的合理確定與分配。在新政的框架下，包括存量債替換在內(nèi)的發(fā)債額度，是地方政府發(fā)債數(shù)量的天花板。額度的確定，直接決定了各級政府當(dāng)年可以獲取的債務(wù)資金量，因此是否符合地方真實(shí)需要就是關(guān)鍵。額度過高，地方政府舉債過多，加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);額度過低，滿足不了地方政府的資金需求，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善。額度按照何種規(guī)則分配到省級政府，省級政府又按照何種規(guī)則將債務(wù)資金分配到下級政府，將直接會引導(dǎo)地方或下級政府的行為。

其三是如何對地方融資平臺的轉(zhuǎn)型及其他違法違規(guī)融資方式進(jìn)行監(jiān)管。按照國發(fā)43號文 “剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”的要求，全國7000多家融資平臺公司要做好清理轉(zhuǎn)型工作，不能作為地方政府舉債的融資平臺。

地方融資平臺公司轉(zhuǎn)向何方？其未來的業(yè)務(wù)模式是什么？這些問題都需要進(jìn)行探索。同時(shí)，在地方債新政框架下，公開市場發(fā)債是地方政府舉債的唯一通道。地方政府是否還會創(chuàng)新其他的融資方式，如何及時(shí)識別進(jìn)行應(yīng)對？公開市場發(fā)債是否可能出現(xiàn)違法違規(guī)舉債、違規(guī)使用政府債務(wù)資金、違規(guī)擔(dān)保等情形？

其四是如何有效推廣政府和社會資本合作模式（PPP）。當(dāng)前我國尚處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期，所需資金量巨大。按照審計(jì)署全國政府債務(wù)審計(jì)數(shù)據(jù)推算，自2009年以來，每年新增地方政府性債務(wù)中，需要地方政府擔(dān)負(fù)償還職責(zé)（含擔(dān)保、救助按比例折算部分）的債務(wù)都達(dá)1萬億以上，多數(shù)年份在1.5萬億以上。而2015年預(yù)算報(bào)告中安排的新增地方政府債務(wù)僅為數(shù)千億，與前5年相比，規(guī)模大幅壓縮，顯然不能單靠此滿足地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求。

作為地方政府債務(wù)管理的重要組成部分，新政要求積極推廣使用PPP模式，調(diào)動社會資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中。債務(wù)由按PPP模式組成的特殊目的公司承擔(dān)，地方政府僅需按需要確定項(xiàng)目的年度補(bǔ)助資金。PPP模式的思路，除去用于新增基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目之外，還可用于出售部分已完成的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，優(yōu)化削減存量債務(wù)。

如何調(diào)整工作思路，大力推廣PPP模式，進(jìn)而減少地方舉債壓力，是地方債新政有效運(yùn)行的第四重挑戰(zhàn)?！兑庖姟分幸惨?015年“出臺在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見”，進(jìn)一步規(guī)范、推進(jìn)PPP模式。

其五是地方債發(fā)行如何與金融市場良性互動。地方債發(fā)行管理與國債一樣，是財(cái)政政策與貨幣政策相結(jié)合的關(guān)鍵點(diǎn)。地方債的風(fēng)險(xiǎn)，也是金融風(fēng)險(xiǎn)。今年上半年的情況已表明，不關(guān)注金融市場的反應(yīng)，地方債新政的推行困難重重。因此，未來應(yīng)強(qiáng)化財(cái)政部門和金融部門的溝通和協(xié)調(diào)，建立經(jīng)常性機(jī)制，共同搞好地方債的發(fā)行和管理，控制金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，以發(fā)揮好財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合的功能。