“北京”東遷，切開“京城大餅”

鄭心儀 王瑋

首都北京市政府搬遷的說法，傳了已有10年，終在今夏塵埃落定。7月10日、11日召開的中共北京市委十一屆七次全會(huì)通過貫徹《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的意見（下稱15版意見），提出要聚焦通州，加快市行政副中心的規(guī)劃建設(shè)。對(duì)于被龐大的人口、擁堵的交通和污染嚴(yán)重的環(huán)境壓得喘不過氣的北京來說，把通州設(shè)為行政副中心被看作是治療北京“大城市病”的一劑良藥。為什么確立通州為行政副中心能解決北京的痼疾？如何推進(jìn)實(shí)施？帶著疑問，《環(huán)球人物》記者專訪了北京市政府專家顧問團(tuán)成員、北京市社會(huì)科學(xué)院副院長、北京方迪智庫首席專家趙弘。

早在2004年，北京市政府發(fā)布的《北京市城市總體規(guī)劃（2004—2020年）》（下稱04版總規(guī)）提到通州是中心城行政辦公等職能的補(bǔ)充配套區(qū)開始，就有北京市政府可能搬往通州的猜想。 但趙弘告訴記者，15版意見并不是04版總規(guī)的延續(xù)。04版總規(guī)提出的發(fā)展戰(zhàn)略是構(gòu)建“兩軸—兩帶—多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)，規(guī)劃建設(shè)11個(gè)新城、8個(gè)功能性中心，而通州就是11個(gè)新城之一，并計(jì)劃打造成綜合服務(wù)中心。

趙弘解釋說，當(dāng)時(shí)中心城周邊雖然設(shè)立了11個(gè)新城，但是并沒有哪個(gè)能夠凸顯出來。計(jì)劃建設(shè)的8個(gè)功能性中心有4個(gè)在中心城，進(jìn)一步強(qiáng)化了中心城的集聚效應(yīng)。在資源集聚過程中，整個(gè)城市沿著四環(huán)到五環(huán)的方向“攤大餅”。原本設(shè)想的疏散中心城區(qū)人口、分散城市職能、打破單中心格局的目的基本沒有實(shí)現(xiàn)?！白詈蠖嘀行牡扔跊]中心，結(jié)果還是單中心?！?/p>

當(dāng)北京城市發(fā)展走入困局時(shí)，在2012年的北京市第十一次黨代會(huì)上，“副中心”概念首次被政府公開使用，“聚焦通州”也成為一個(gè)明晰的發(fā)展方向。經(jīng)過3年醞釀，終于以通州行政副中心的定位定下音來。

《環(huán)球人物》：為什么會(huì)使用“副中心”這個(gè)概念？

趙弘：過去我們使用的是“新城”這個(gè)概念。但新城老城屬于時(shí)間范疇，并沒有表明它們的層級(jí)關(guān)系。副中心則清晰體現(xiàn)出這個(gè)區(qū)域和主中心及周邊的關(guān)系：低于主中心，但高于臨近縣市。一個(gè)城市的副中心可以有多個(gè)，比如科技副中心、教育副中心等。這次我們首先確立通州為副中心且是行政副中心，體現(xiàn)了市政府的決心，并釋放了一種強(qiáng)烈的引導(dǎo)信號(hào)，表明政府未來的發(fā)展傾向在這個(gè)區(qū)域，有利于資源的集聚。

國外許多大都市都通過政府機(jī)構(gòu)搬遷、建設(shè)行政副中心來引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展。例如，1991年，東京都政府（都是日本一級(jí)行政區(qū)）遷至“副都心”新宿，帶動(dòng)大量辦公及商業(yè)設(shè)施在其附近快速集聚；2002年，大倫敦政府遷入位于泰晤士河南岸的新市政廳，帶動(dòng)該區(qū)域發(fā)展。北京選擇了與東京、倫敦等國際大都市同樣的發(fā)展路徑。

《環(huán)球人物》：從此前的11個(gè)新城，到現(xiàn)在1個(gè)副中心，通州是如何脫穎而出的？

趙弘：通州有三個(gè)優(yōu)勢(shì)。一是它距北京中心的距離比較適宜。副中心離主中心的距離不能太近，太近起不到副中心對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)拉大、引導(dǎo)資源分散布局的作用，但同時(shí)也不能太遠(yuǎn)，太遠(yuǎn)對(duì)資源沒有吸引力。

二是通州近年來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是比較超前的。2012年提出副中心這個(gè)概念后，它就在做一系列的準(zhǔn)備，如軌道交通建設(shè)、公共服務(wù)配套，甚至土地資源的騰出等。

三是通州毗鄰河北的三河、大廠、香河和天津的武清，有足夠的腹地和周邊縣市聯(lián)合發(fā)展。這些區(qū)域有幾十萬人在北京中心城就業(yè)，潮汐式出行帶來極大交通壓力。如果整個(gè)區(qū)域有序發(fā)展，通州將對(duì)周邊區(qū)域產(chǎn)生吸引作用，就能把這部分人截留在通州，從而減緩中心城的壓力。

《環(huán)球人物》：未來還會(huì)有其他副中心嗎？

趙弘：2009年，我曾通過北京社科院的內(nèi)部專報(bào)向市政府建議，在“十二五”期間建3個(gè)城市副中心，除了通州，還有西南地區(qū)包括豐臺(tái)、石景山、門頭溝一帶及順義。通州是設(shè)想和亦莊結(jié)合起來，讓“有產(chǎn)無城”的亦莊和“有城無產(chǎn)”的通州，形成一個(gè)“啞鈴式”的發(fā)展格局?？赡芸紤]到西部是山地，腹地不夠?qū)拸V，順義的基礎(chǔ)設(shè)施承載力暫時(shí)也不如通州，所以最后決定先設(shè)通州作為行政副中心。但其他區(qū)域的建設(shè)也沒有停止，只是不叫這個(gè)概念。

把通州看作率先的探索，像作戰(zhàn)一樣，作為尖刀班先撕開一個(gè)口子，打破北京單中心格局。學(xué)到經(jīng)驗(yàn)后，我們?cè)俳ㄔO(shè)下一個(gè)副中心。但我堅(jiān)決反對(duì)一下子建多個(gè)副中心，那就沒有重點(diǎn)，起不到作用。

《環(huán)球人物》：消息落實(shí)后，許多北京公務(wù)員開始擔(dān)心其對(duì)家庭的影響，包括孩子就讀、配偶工作、交通往返等。

趙弘：是的，很多公務(wù)員確實(shí)要改變過去的生活習(xí)慣，這種犧牲不可避免。北京市政府作這個(gè)決定，就下定打攻堅(jiān)戰(zhàn)、從自身做起的決心。但畢竟不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，單靠行政命令就能有效調(diào)控?，F(xiàn)在個(gè)人選擇空間變大，要預(yù)防發(fā)生房子建好了，設(shè)施過去了，但人沒過去的情況。打造通州行政副中心也不是盯著幾十萬的公務(wù)員，而是由此吸引大量人口。這將遠(yuǎn)多于行政機(jī)關(guān)搬遷帶來的人口。為了保證吸引力，一個(gè)是配套公寓，提供給遷入人口租賃；再就是通過公共服務(wù)的定向、定點(diǎn)集聚，盡快把教育、醫(yī)療等機(jī)構(gòu)配套過去，縮小與中心城的差距。

《環(huán)球人物》：除此以外，還有哪些問題是我們可以未雨綢繆的？

趙弘：第一個(gè)是要防止房地產(chǎn)泡沫，不要淪為造城運(yùn)動(dòng)。現(xiàn)在通州房價(jià)炒得這么熱，很難排除開放商的推波助瀾。我們希望向通州集聚資源，但資源不能向房地產(chǎn)過度集聚。所以政府需要制定政策，嚴(yán)格劃定規(guī)劃的邊界。國外很多城市的規(guī)劃都有剛性約束，幾十年、上百年不能改變。規(guī)劃的綠地就是綠地，嚴(yán)格控制城市規(guī)模。但我們往往會(huì)突破這些規(guī)模，規(guī)劃的綠地被改造，沒有留出足夠的生態(tài)空間給人們休憩和生活。通州一定不能走中心城的老路。

第二個(gè)是加快主城和副中心的交通建設(shè)以及副中心內(nèi)部交通體系的構(gòu)建。北京的城市病集中體現(xiàn)在交通擁堵，而這和我們對(duì)軌道交通戰(zhàn)略地位認(rèn)識(shí)滯后有關(guān)，沒有認(rèn)識(shí)到城市隨著規(guī)模擴(kuò)大，交通結(jié)構(gòu)也會(huì)發(fā)生根本性調(diào)整。對(duì)于北京這種特大型城市，交通的主要載體應(yīng)該是密集的、網(wǎng)絡(luò)化的軌道交通體系。盡管北京的地鐵里程是世界第一，但密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。不管是地鐵還是城際軌道的修建，都要滿足人們1小時(shí)交通圈的需求，即從家到辦公地點(diǎn)最多只需1小時(shí)。這個(gè)要求即使對(duì)中心城的居民來說都很難滿足。通州行政副中心從規(guī)劃時(shí)就要把軌道交通建設(shè)擺在首位。

《環(huán)球人物》：確立行政副中心是在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的基礎(chǔ)上提出的，可以把它看作京津冀一體化的一部分？

趙弘：當(dāng)然?，F(xiàn)在規(guī)劃部門正在調(diào)研，北京市規(guī)劃委主任黃艷已經(jīng)帶著20多個(gè)人到河北幾個(gè)縣調(diào)研。這說明通州的規(guī)劃是一張藍(lán)圖繪到底，要在產(chǎn)業(yè)差異定位、交通一體化布局、生態(tài)一體化建設(shè)和公共服務(wù)配套方面進(jìn)行整體規(guī)劃考慮。我們要跳出“一畝三分地”的思維，把這個(gè)區(qū)域當(dāng)作京津冀協(xié)同發(fā)展的樣板、試驗(yàn)區(qū)來考慮。

《環(huán)球人物》：是否需要中央的介入和支持？

趙弘：北京的發(fā)展離不開中央的關(guān)心和支持。京津冀協(xié)同發(fā)展在國務(wù)院層面有直接的領(lǐng)導(dǎo)小組，通州行政副中心的建設(shè)肯定也會(huì)得到中央支持。但中央直接拿政策來幫助通州的可能并不大，更多是從整體規(guī)劃銜接、北京市財(cái)稅制度規(guī)劃上、土地和鐵路建設(shè)的審批等方面予以支持。

《環(huán)球人物》：新中國成立初，梁思成和陳占祥提出要把政府外遷的方案，但最終被否。梁思成說：“50年后，歷史將證明我是對(duì)的?！爆F(xiàn)在是對(duì)這句話的印證嗎？

趙弘：談歷史更多是要去總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。梁陳方案有很多優(yōu)點(diǎn)，如在保護(hù)老城區(qū)的思維背景下建新城區(qū)。但梁陳方案提出在五棵松、公主墳建一個(gè)中央辦公區(qū)，從現(xiàn)在的城市空間尺度看， 顯然過小。當(dāng)然，梁陳兩位先生不可能預(yù)測到改革開放，也想不到城鎮(zhèn)化會(huì)來得如此兇猛。

當(dāng)初沒采用這個(gè)方案是各種因素造成的，現(xiàn)在并不是簡單回應(yīng)他們50年前的做法。梁陳方案是中央政府搬出，留下老城，現(xiàn)在是中央政府留在中心城區(qū)，北京市政府搬出。但我們要思考行政權(quán)力在決策時(shí)，必須尊重歷史、尊重規(guī)律、科學(xué)決策。

在中國， 有時(shí)行政權(quán)力較強(qiáng)，科學(xué)聲音較弱。城市有內(nèi)在規(guī)律，這種規(guī)律是門新學(xué)科，教科書上沒有。這條道路我們摸索了數(shù)十年，交了許多學(xué)費(fèi)才逐漸總結(jié)出來。建立通州行政副中心就是經(jīng)過很多專家研討、調(diào)研，探索出的突破性道路。

出了地鐵六號(hào)線潞城站，記者就到了通州，抬頭便見路旁停滿了私家車。但除了趴活兒的，沒什么行人。記者放眼望去，新立的路燈、新修的公路、車道直通河北，隱隱昭示著通州即將擁有的新身份——北京行政副中心。

一位賣房的阿姨告訴記者：“住這邊的人挺多，你看這些車，都是在城里上班的人的。他們?cè)缟祥_車到地鐵，然后坐著地鐵去上班?，F(xiàn)在北京市政府要往這兒搬，來這邊看房的人更多啦?！睋?jù)她介紹，燕郊因鄰近通州，房價(jià)從一萬出頭已漲至一萬七八，但看房的人仍絡(luò)繹不絕。

在通州區(qū)潞城鎮(zhèn)郝家府村，村民生活如常，市政府搬遷似乎對(duì)他們沒什么影響。村民告訴記者，聽說拆遷后有300萬元補(bǔ)助加一套住房。有人愿意，有人不太情愿，因?yàn)椴疬w后沒房可出租了。

附近的片警指著街對(duì)面的一片平地告訴記者：“原來都是平房?，F(xiàn)在6個(gè)村子同時(shí)在拆，那邊已經(jīng)拆光了，這邊也快了。到9月份都拆干凈。10月份村民就該全搬出去了。”記者望過去，那片地空蕩蕩的，可過不了多久，就會(huì)平地起高樓，潞城一帶即將呈現(xiàn)車水馬龍的小繁華。

編輯/鄭心儀？？美編/徐雪梅？？圖編/傅聰？？編審/張建魁