淺議如何規(guī)范“紅頭文件”

王瑩

公文，即公文文書，因其大紅的文頭、鮮紅的印章，被形象地稱為“紅頭文件”。曾幾何時，“紅頭文件”在政府下發(fā)的規(guī)范性文件中是最有權威的。但是近幾年來，各地頻頻出現(xiàn)令人啼笑皆非的“紅頭文件”，如打著文件旗號賣煙賣酒的、通報廚師炒菜肉太少的、規(guī)定公廁蒼蠅不能多于幾只的……讓百姓直呼“太雷人了”。

一、“紅頭文件”亂象頻發(fā)的原因

（一）發(fā)文機關“有權任性”

據(jù)新華社報道，自黨的群眾路線教育實踐活動開展以來，全國僅壓縮下來的各種文件就多達190.8萬個，按每個文件1張A4紙保守估算，連起來長度達566公里，厚度相當于50層摩天大樓?！凹t頭文件”如此高產，一方面，緣于我國公文制發(fā)主體眾多，除各級黨政機關外，人民團體、企事業(yè)單位等組織都可以制發(fā)公文，對其缺乏必要的監(jiān)督，結果導致發(fā)文機關大權在握，衙門作風作祟，遇事不辨緣由，公文想發(fā)就發(fā)；另一方面，在發(fā)文機關看來“發(fā)文就是工作，發(fā)文就代表重視，發(fā)文就意味著必須貫徹落實”，至于文件該不該發(fā)、合不合法卻無人監(jiān)管，從而造成了“紅頭文件”漫天飛的亂象。

（二）審查機關難以作為

目前各地已經層層建立了文件備案審查機制，要求“有件必備、有備必審、有錯必糾”，為何違法公文還是層出不窮呢？究其原因，緣于現(xiàn)行機制下審查機關作用難以發(fā)揮。首先，目前的備案審查制度只針對規(guī)范性文件，并未將所有公文都納入審查范圍，即便是需要審查的規(guī)范性文件，到目前為止其概念和范圍也沒有明確界定，勢必會導致各地對其產生多樣性的認知與解讀，致使部分規(guī)范性文件游離于審查范圍之外。其次，備案審查機制屬于被動審查機制，并且尚未對文件備案提出任何強制措施，發(fā)文機關即使不備案也不會受到任何懲罰，審查機關處于被動地位，難以做到“有件必備”。最后，備案審查屬于事后監(jiān)督審查，當發(fā)現(xiàn)問題時，文件早已對外公布，即便發(fā)文機關匆匆將公文廢止或者撤銷，負面影響也早已形成。

（三）問責機制尚未建立

雖然違法文件會帶來諸多的弊端，嚴重時還會帶來不良的連鎖反應，在依法執(zhí)政的過程中不僅會造成負面影響以及不必要的經濟損失，還會侵害到人民群眾的切身利益，給黨的形象和政府公信力帶來傷害，但是目前我國尚未建立違法文件責任追究機制，只有一些相關規(guī)定散見于法律、法規(guī)或者各級政府制定的規(guī)章制度當中，缺少統(tǒng)一的、完善的、剛性的問責機制，對違法公文的處理一般是廢止了事，鮮見有決策者為此擔責，這必然導致在公文制作過程中始終處于核心地位的領導對于違法公文失去應有的戒備心，法制觀念淡薄，使得人治大于法治成為常態(tài)，公文也淪為地方或部門間爭權奪利、攤派任務、以權謀私、以文代法等行為的開道利器。

二、規(guī)范“紅頭文件”的對策

（一）全面推行依法行政

要從根本上杜絕“雷人”的“紅頭文件”，使其回歸本位，首要之義在于厘清權利界限。李克強總理曾強調：“法無授權不可為”，要想管住“有權任性”的發(fā)文機關，就要全面推行依法行政，按照法定界限明確權力范圍，制定政府權力清單、責任清單，正確處理“管”與“放”的關系，厘清“公”與“私”的邊界，依法行文、依法辦文，只有這樣，“紅頭文件”“遍地開花”的問題才會迎刃而解。

（二）切實發(fā)揮備案審查的作用

要探索建立前置審查制度，將公文的監(jiān)督審查關口前移，做到在公文擬制階段即可發(fā)現(xiàn)問題，及時將問題文件退回起草機關修改，減少事后糾錯造成的高昂成本。另外，在公文的審查過程中，審查機關要兼顧被動審查與主動審查、實體審查與程序審查、內部審查與公開審查相結合的方式，主動出擊對文件開展審查，不僅僅針對公文是否合法依規(guī)、行文是否確有必要等內容，還要針對公文是否依法進行了調研、是否征求了公眾意見、是否在相關部門間達成一致等問題，待內部審查完畢后還應將公文及時公布，以增加透明度，便于接受群眾監(jiān)督。

（三）盡快建立問責機制

由于認知的缺失，大多數(shù)工作人員不能從自身的角度審視應負的責任，所以必須盡快建立問責機制。首先，只有盡快樹立問責理念，工作人員之間才能樹立責任意識，這是問責制度得以落實的基礎。其次，要科學界定職責范圍，一份公文的處理工作涉及層層單位，如公文的起草單位、公文的審核單位、公文的簽發(fā)單位、公文的執(zhí)行單位等，在公文的運行過程中，層層單位都在發(fā)揮作用，同時每個環(huán)節(jié)也都有可能產生問題。所以建立問責機制，要確定“向誰問責”的問題，嚴格界定不同單位之間的“責、權、利”關系，科學界定每一個主體單位的職責分工，尤其是職能交叉的部門，使其對自己要承擔的責任有一個清晰的認識，防止出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。最后，要積極發(fā)揮監(jiān)督作用，堅持監(jiān)督主體的多元化，既有來自內部的監(jiān)督，如上級機關、人大、政協(xié)的監(jiān)督，也有來自外部的監(jiān)督，如媒體、群眾的監(jiān)督，以保障公文的處理工作能夠在規(guī)定的范圍內進行，為提高公文的權威性、規(guī)范性、合法性提供必要的保證。