河南黃河灘區(qū)扶貧搬遷中安置地區(qū)的選擇

生秀東

河南黃河灘區(qū)是指自洛陽市孟津縣白鶴鎮(zhèn)至濮陽市臺前縣張莊長達464公里的黃河下游河南段灘區(qū)，是歷史上黃河流域洪水災(zāi)害最為集中的地區(qū)之一。灘區(qū)面積2116平方公里，耕地228萬畝，居民125萬余人，涉及洛陽、鄭州、開封、焦作、新鄉(xiāng)、濮陽等6市17縣（區(qū)）。灘區(qū)居民長期與洪水共存、與洪水抗?fàn)?，生存環(huán)境惡劣，群眾生活普遍困難。灘區(qū)已經(jīng)成為河南省貧困人口最為集中連片分布的黃河貧困帶，其中有4個國家級貧困縣，2個省級貧困縣，貧困人口33萬。實施搬遷扶貧，將灘區(qū)居民外遷安置，是脫貧致富的根本途徑，也是解決黃河防洪安全的根本性舉措。因此，當(dāng)前黃河灘區(qū)扶貧搬遷需要論證解決的核心問題就是往哪里搬，如何搬。

一、河南黃河灘區(qū)扶貧搬遷的特征和性質(zhì)

從水庫庫區(qū)移民搬遷與灘區(qū)移民搬遷相比較的角度，可以更清晰地看出黃河灘區(qū)扶貧搬遷的特征和性質(zhì)。

按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，移民安置方式有不同的類型。按照移民安置后從事的產(chǎn)業(yè)不同，移民安置方式可以分為農(nóng)業(yè)安置和非農(nóng)安置兩種方式，也稱為有土安置和無土安置（城鎮(zhèn)化安置）。按照移民遷移距離遠(yuǎn)近劃分，移民安置方式可以分為本地后靠安置、異地近遷安置、異地遠(yuǎn)遷安置三種方式。按照群體與個人的不同劃分，移民安置方式可以分為集中安置和分散安置兩種方式。按照政府扶持與否劃分，移民安置方式可以分為一次補償性安置與開發(fā)性安置兩種方式。按照移民的自愿程度劃分，移民安置方式可以分為非自愿移民安置與自愿移民安置兩種方式。現(xiàn)實中庫區(qū)移民安置方式往往是以上各種安置方式的綜合，例如，河南省丹江口水庫庫區(qū)移民的安置方式既是農(nóng)業(yè)安置（有土安置），也是異地遠(yuǎn)遷安置、集中安置、開發(fā)性安置和非自愿移民安置，也有少量的非農(nóng)安置、分散安置和一次補償性安置。對黃河灘區(qū)移民而言，安置方式既是非農(nóng)安置（無土安置），也是集中安置、開發(fā)性安置和非自愿移民安置，也將出現(xiàn)少量的大中城市移民安置、分散安置和一次補償性安置。本文認(rèn)為，可爭議的是灘區(qū)移民以異地近遷安置為主還是以異地遠(yuǎn)遷安置為主。

（一）灘區(qū)移民安置不僅是無土安置，而且需要“遠(yuǎn)離”原住地

水庫庫區(qū)移民安置大都屬于有土安置，因為移民有小塊耕地就可以安身立命。個別投親靠友而在城鎮(zhèn)定居的屬于無土安置。黃河灘區(qū)移民不同于庫區(qū)移民的地方是，灘區(qū)移民屬于無土安置，政府不再劃撥小塊土地供其經(jīng)營農(nóng)業(yè)，因為移民還保留有原來灘區(qū)耕地的承包權(quán)，而且要把村莊復(fù)墾成可耕地。

吸取黃河灘區(qū)和淮河灘區(qū)過去移民的教訓(xùn)，筆者認(rèn)為，移民不宜距離原承包地過近，尤其不宜僅僅從黃河大堤內(nèi)搬遷到黃河大提外。原因有三個：一是移民不放棄或者仍然耕作原承包地，徒增耕作成本；二是存在反遷壓力；三是新安置區(qū)無發(fā)展?jié)摿?。所以對黃河灘區(qū)移民來說，將來的社會身份認(rèn)同是一個必須解決的問題：是居住在（?。┏擎?zhèn)的“非市民”，還是居住在農(nóng)村新型社區(qū)的“非農(nóng)民”。既然黃河灘區(qū)移民“非自愿地”不再以農(nóng)業(yè)為職業(yè)，就需要享有與城市居民同等的社會保障等權(quán)利。

（二）灘區(qū)移民創(chuàng)造的外部利益不易衡量

水庫庫區(qū)移民本身創(chuàng)造的是直接經(jīng)濟利益，容易衡量，如水利、發(fā)電、供水等，因此對庫區(qū)移民的補償方式近年來出現(xiàn)了多樣化趨勢，如移民以土地入股水電站，還有長期逐年補償移民等方式。黃河灘區(qū)移民本身創(chuàng)造的是間接經(jīng)濟利益（外部經(jīng)濟效應(yīng)），如事關(guān)黃河長治久安這樣的全局性和長遠(yuǎn)性利益，就不易衡量?？梢赃m當(dāng)衡量的一部分利益是：黃河治理當(dāng)局每年因減少人、水爭地以及“生產(chǎn)堤”問題而節(jié)約的資金投入，每年因減少灘區(qū)居民安全和正常生活產(chǎn)生的防洪、救災(zāi)、重建等需要而節(jié)約的資金投入，這是由灘區(qū)移民本身帶來的收入。從大局出發(fā)，黃河水利委員會以及沿黃各縣市水利部門應(yīng)當(dāng)以此“收入”，連續(xù)20年補償移民，補償移民因搬遷帶來的凈損失。

（三）灘區(qū)移民搬遷增加了收入流的凈損失

移民搬遷到新安置區(qū)后，搬遷過程增加了實際收入上的凈損失：一是生活開支成本上升。黃河灘區(qū)群眾生存環(huán)境惡劣，在長期與洪水的抗?fàn)幹?，產(chǎn)生了與洪水共存的生產(chǎn)生活方式，已經(jīng)形成并長期維持著極低水平的收入一消費均衡。在新的安置區(qū)，全新而又陌生的環(huán)境和生活方式，將使生活消費支出成數(shù)倍增加，而在形成新的較高水平的收入一消費均衡之前，將會經(jīng)歷一個相當(dāng)長的心理焦慮過程，期間生存壓力驟然加大。

二是來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的純收益減少。因為土地轉(zhuǎn)包出去，僅僅得到土地租金這一部分純收益，另一部分純收益（勞動力工資）損失掉了。以濮陽市的濮范臺黃河灘區(qū)為例，2012年農(nóng)業(yè)人均純收入大約13D。元，按通常情況，假定地租收入一般占50%左右，土地出租租金按650元計，另外的人均650元就是搬遷引起的損失。這項損失對灘區(qū)移民家庭來說不是小數(shù)字，占2012年灘區(qū)農(nóng)村人均純收入3319元的近20%。

那么如何使非自愿移民轉(zhuǎn)變?yōu)樽栽敢泼衲?？?dāng)然搬遷行動也是有收益的，安置區(qū)生活環(huán)境的徹底改善，例如相對于灘區(qū)有更安全的住所，更好的教育、醫(yī)療，便利的生活條件等帶來的個人和家庭效用的增加，就是搬遷的收益，在長期均衡的意義上，所有這些收益應(yīng)該能夠基本反映生活開支成本包括住房成本的上升。但是在短期，仍然需要政府財政補貼，緩解移民群眾生活的壓力。當(dāng)前有關(guān)規(guī)劃部門已經(jīng)確定的灘區(qū)移民生活補貼標(biāo)準(zhǔn)是每人每年補貼24D0元，連續(xù)10年。這顯示出此次黃河灘區(qū)移民搬遷政策的制定吸取了過去庫區(qū)移民的教訓(xùn)，注意到間接經(jīng)濟損失的較充分補償，使移民在安置區(qū)能夠正常地生活。

對于移民搬迂引起的來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)純收益的減少問題。以黃河灘區(qū)急需搬遷的82萬人口估算，人均650元的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失，總計不過區(qū)區(qū)5.3億元。如果省、市、縣三級財政把5.3億元補償給農(nóng)戶，則移民不用辛苦種地又能得到農(nóng)業(yè)的全部收入，非自愿移民將會很容易轉(zhuǎn)變?yōu)樽栽敢泼?。而且隨著灘區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的快速改善、土地流轉(zhuǎn)和高效農(nóng)業(yè)的大規(guī)模開發(fā)，農(nóng)地租金將會逐步上漲，政府的補償支出會逐步下降。當(dāng)然這項支出總是需要一個實際的理由，就是移民搬迂本身創(chuàng)造的外部利益，其受益者水利部黃委會等水利部門，理應(yīng)補償移民搬遷形成的凈損失。

此外，灘區(qū)移民搬迂涉及的安置區(qū)住房補助金的國家標(biāo)準(zhǔn)，仍然采用10年前的淮河灘區(qū)移民補償標(biāo)準(zhǔn)戶均3.3萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)前移民住房的建設(shè)成本，在地方各級政府增加財政補助后，仍需移民家庭承擔(dān)一部分投資成本。以我們調(diào)查的某試點安置區(qū)為例，建房投資成本戶均20萬元左右，扣除各級政府補貼之外，農(nóng)戶仍需負(fù)擔(dān)3萬～5萬元。這些不利因素都會使得一小部分貧困戶、特困戶的搬遷具有非自愿移民的性質(zhì)，或者因為搬遷而返貧。因此在住房建設(shè)上，應(yīng)借鑒南水北調(diào)中線工程庫區(qū)移民計劃由國家出資，不讓移民分擔(dān)住房成本的做法。

（四）灘區(qū)移民非農(nóng)安置方式是風(fēng)險高而且沒有退路的安置方式

各種移民搬遷過程實則也是移民賴以生存的物質(zhì)資本、人力資本和社會資本喪失的過程。但是非農(nóng)安置方式與農(nóng)業(yè)安置方式相比較，非農(nóng)移民資本喪失的更為徹底。例如移民以前的農(nóng)業(yè)技能和經(jīng)驗不再有效，以前基于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和信息渠道不再有效。雖然移民的生存方式和環(huán)境發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，但非農(nóng)化的生存能力和知識儲備幾乎為零，面臨的貧困化風(fēng)險會大大增加。

同時，非農(nóng)安置方式與農(nóng)業(yè)安置方式相比較，非農(nóng)安置方式的（外部）風(fēng)險遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)安置，因為土地本身具有就業(yè)和社會保障功能。對于非農(nóng)安置方式，失業(yè)的風(fēng)險一旦發(fā)生，若沒有社會保障，無論對個人還是社會，后果都是十分嚴(yán)重的，尤其是在集中安置的情況下，移民不僅對政府的依賴心理非常強，還容易形成“你把我搬遷出來的，你要對我負(fù)責(zé)”的社會群體心理，甚至還會引發(fā)群體性事件。這些事件在小浪底庫區(qū)移民的非農(nóng)集中安置中曾經(jīng)出現(xiàn)過。

可以說，采用大規(guī)模的非農(nóng)化集中安置方式，相對于農(nóng)業(yè)集中安置而言，是一種沒有任何退路的安置方式。搬遷扶貧，說到底，就是把貧困農(nóng)民從灘區(qū)搬出來，給他找活干。當(dāng)?shù)卣疅o形中承擔(dān)了移民集體的就業(yè)責(zé)任或者失業(yè)的社會保障責(zé)任。如果實施“本鄉(xiāng)本縣就地安置”的近遷安置方式，從灘區(qū)貧困縣政府所“不得不”承擔(dān)的這些責(zé)任來說，它也是有心無力。而把搬遷扶貧任務(wù)分散在多個（發(fā)達）縣市，就會大大減輕就業(yè)壓力和社保壓力。

因此，對黃河灘區(qū)移民來說，最大限度降低其就業(yè)的風(fēng)險，安置地選擇在何處至關(guān)重要?？尚械倪x擇標(biāo)準(zhǔn)是：安置地的城鎮(zhèn)化具有廣闊的發(fā)展前景，確保移民就業(yè)和收入的穩(wěn)定性。根據(jù)一般規(guī)律，小城鎮(zhèn)發(fā)展的地域分布趨勢是：較發(fā)達縣市的小城鎮(zhèn)發(fā)展在前，貧困縣市的小城鎮(zhèn)發(fā)展在后；大中城市輻射范圍內(nèi)的小城鎮(zhèn)發(fā)展在前，偏遠(yuǎn)地域的小城鎮(zhèn)發(fā)展在后。灘區(qū)所屬貧困縣，地處偏僻，交通區(qū)位條件差，大中城市輻射不到，小城鎮(zhèn)要普遍地發(fā)展繁榮并實現(xiàn)就近就業(yè)，這不是黃河灘區(qū)有關(guān)縣區(qū)在短期內(nèi)能實現(xiàn)的目標(biāo)。因而“本鄉(xiāng)本縣就地安置”模式的效果不如跨縣市遠(yuǎn)遷安置模式。

值得注意的是，目前在黃河灘區(qū)濮范臺扶貧開發(fā)綜合試驗區(qū)，正在實施的扶貧開發(fā)五年攻堅行動計劃，其中心內(nèi)容之一是對灘區(qū)勞動力進行教育培訓(xùn)和有組織地向外進行勞務(wù)輸出，說明就業(yè)容量極其有限。可以預(yù)計的是，如果搬遷全部局限于本縣之內(nèi)，未來還需要組織勞務(wù)輸出。之所以會這樣，因為根據(jù)黃河灘區(qū)“濮范臺扶貧開發(fā)綜合試驗區(qū)總體方案”的規(guī)劃，確立的大部分主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是：濮陽市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)突出發(fā)展化工產(chǎn)業(yè)，濮陽縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)重點發(fā)展光電產(chǎn)業(yè)，范縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)重點發(fā)展金屬加工和精細(xì)化工產(chǎn)業(yè)，臺前縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)重點發(fā)展石油化工。換句話說，該地區(qū)的比較優(yōu)勢大部分是資源、資金和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，而不是有利于貧困勞動力就近就業(yè)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。因而產(chǎn)業(yè)發(fā)展只能吸收少部分勞動力。

灘區(qū)地僻無資源，幾十萬人口在貧困縣是負(fù)擔(dān)，在發(fā)達縣市就會變?yōu)閷氋F的人力資源和資本。如果寄希望于上級政府向灘區(qū)貧困縣撥付大量資金，或者通過上項目來解決灘區(qū)移民勞動力就業(yè)問題，其經(jīng)濟效率必然低于跨縣市搬遷條件下同樣也可以解決移民就業(yè)問題的發(fā)達縣市之經(jīng)濟效率，從而拖累全省GDP增長率和經(jīng)濟效率。

所以，站在什么角度看灘區(qū)的搬遷扶貧很重要。如站在全省高度與站在所屬縣的高度看搬遷扶貧，結(jié)果大不同，因為相關(guān)主體追求的目標(biāo)利益不同。在當(dāng)前以GDP為主的政績考核體系下，黃河灘區(qū)所屬縣市一定會把地方的經(jīng)濟增長與搬遷扶貧捆綁在一起：最好的途徑就是利用搬遷扶貧不斷地向上級要項目、要資金、要政策，在實現(xiàn)地方經(jīng)濟快速增長這個局部利益的同時，實現(xiàn)搬遷扶貧。當(dāng)然在縣域角度，經(jīng)濟不發(fā)展就無法解決搬遷扶貧問題。因此，地方經(jīng)濟增長目標(biāo)一般是優(yōu)先于搬遷扶貧目標(biāo)。而不用考慮這些項目、資源在其他縣市是否有更高的經(jīng)濟效率。而且因為濮范臺試驗區(qū)的比較優(yōu)勢大部分不在勞動密集型產(chǎn)業(yè)，還會出現(xiàn)經(jīng)濟增長與扶貧的兩難選擇：從經(jīng)濟增長角度講，上級撥付的資金會投向資金或資源密集型產(chǎn)業(yè)；從扶貧角度講，就應(yīng)該投向本地的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。如果站在全省高度看搬遷扶貧，就不會有縣域局部利益的羈絆。因此，灘區(qū)搬遷扶貧一定要跨縣市搬遷，而且搬遷難度要低于丹江口庫區(qū)移民搬遷，因為灘區(qū)移民搬遷是無土安置。

二、河南黃河灘區(qū)移民安置區(qū)選擇的基本思路

當(dāng)前黃河灘區(qū)的縣市規(guī)劃部門正在緊鑼密鼓地進行灘區(qū)移民搬遷的試點工作，相關(guān)部門也在制定黃河灘區(qū)扶貧搬遷的總體規(guī)劃方案。確立的搬遷安置原則是以本縣區(qū)就近集中安置為主，依托縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地、小城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等建設(shè)安置區(qū)，通過引導(dǎo)并扶持工業(yè)、農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)向安置區(qū)周邊布局，吸納勞動力就業(yè)，實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化和勞動力的就近就業(yè)。筆者認(rèn)為，在灘區(qū)所屬貧困縣內(nèi)通過建設(shè)小城鎮(zhèn)、興建“移民城”等方式大量集中安置外遷移民，然后利用政府的優(yōu)惠和支持政策發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)解決移民就業(yè)問題，這種思路的可行性需要仔細(xì)評估。如果在貧困縣內(nèi)的小城鎮(zhèn)盲目規(guī)劃設(shè)計集中外遷安置區(qū)，會造成有鎮(zhèn)無市、有鎮(zhèn)無業(yè)的被動局面，政策、資金扶持的作用畢竟是有限的。因此，需要積極探索跨縣市異地遠(yuǎn)遷和大分散、小集中的安置方式，依托河南省沿京廣軸線和隴海軸線兩大產(chǎn)業(yè)帶上的大中城市、縣城、中心城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，有計劃地將灘區(qū)居民分期分批外遷安置。

（一）實施“產(chǎn)業(yè)”移民安置

扶貧搬遷關(guān)鍵是要使移民搬出去之后有活干、有錢掙，實現(xiàn)就地就近非農(nóng)就業(yè)。要選擇已形成規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)附近居住小區(qū)或城鎮(zhèn)建設(shè)安置區(qū)，進行集中安置。只有這樣，扶貧搬遷才能“搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、快致富”，才能避免先規(guī)劃建設(shè)外遷安置區(qū)集中安置、后尋找和安排產(chǎn)業(yè)項目的巨大風(fēng)險和被動局面的出現(xiàn)。

（二）實施向中心城鎮(zhèn)移民安置

要依托各發(fā)達縣市有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和就業(yè)前景的中心城鎮(zhèn)，實施集中安置。如，新鄭市的龍湖鎮(zhèn)、鞏義的回郭鎮(zhèn)等中心城鎮(zhèn)，這些中心城鎮(zhèn)人口容量大、就業(yè)機會多。另外，移民安置區(qū)建設(shè)不需要像貧困縣內(nèi)安置那樣額外投資大規(guī)模的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，因而資金投入并不是很高。

（三）實施“城市近郊”移民安置

河南省沿京廣軸線和隴海軸線的大中城市，鄭州、新鄉(xiāng)、許昌、商丘等，每個城市近郊至少可以分散容納幾萬人至10萬人的規(guī)模移民，還有新鄭、鞏義等發(fā)達縣市近郊接收灘區(qū)移民。實施“城市近郊”移民安置，優(yōu)點是未來城市近郊的房租收入可以成為灘區(qū)移民穩(wěn)定的收入來源，不僅能夠維持基本生活水平而有余，還可以節(jié)約政府?dāng)?shù)百億元的移民財政支出。優(yōu)越的郊區(qū)區(qū)位在未來產(chǎn)生穩(wěn)定的房租收益，只要政府擔(dān)保，銀行也會愿意貸款給移民進行建房等項支出。在當(dāng)前近郊土地（征地）價格較低，還沒有完全反映其未來租金收益的情況下，征地、搬遷費用較低。因此，這個思路的道理是：用未來的土地增值收益支付今天的移民費用。

“城市近郊”移民安置方式具有可靠性：即大中城市未來發(fā)展繁榮的可能性，遠(yuǎn)高于在沿黃貧困縣內(nèi)建設(shè)多個小城鎮(zhèn)或大型社區(qū)并使其發(fā)展繁榮的可能性?？尚行栽谟谄湟c是單純的利益分配，而且是未來利益的分配，引發(fā)的現(xiàn)實矛盾較少；不需要進行大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對二三產(chǎn)業(yè)項目投資。便利性是在城市近郊提供更多的房屋出租，可以降低城市房屋租金，降低城市外來人口的生存成本，進而降低城市常住人口的生活成本；還可以降低城市工商業(yè)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)工業(yè)的用工成本，有利于招商引資，吸引更多企業(yè)前來投資，有利于推進城市化進程。城市邊緣的城中村或者城鄉(xiāng)接合部是大量外來人口進入并融入城市社會的第一站，這個特殊區(qū)域，表面看管理無序混亂，實則到處充滿生機與活力。

（四）實施城市移民安置

城市移民安置屬于自愿移民的方式，進城務(wù)工者的就業(yè)能力不同、需求不同、務(wù)工所在地域和城市不同、尋找工作所依靠的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不同，因此，本質(zhì)上不適合集中安置，而比較適合分散安置。作為前述安置方案的補充，要順應(yīng)城市化加速發(fā)展的新趨勢，推動遷移人口城市化，對于部分有意愿遷居城市的灘區(qū)群眾，要積極幫助其落戶城市。積極鼓勵進城務(wù)工并有穩(wěn)定收入的灘區(qū)居民和家庭進入其務(wù)工城鎮(zhèn)安置，優(yōu)先辦理城鎮(zhèn)戶籍，優(yōu)先安排廉租房。

將兩種安置思路進行比較發(fā)現(xiàn)，“本鄉(xiāng)本縣就地安置”的方式，前期搬遷安置工作相對簡單易行、時間短、成本低，后期移民就業(yè)、發(fā)展困難重重、成本高，長期成本相對更高?！翱缈h市遠(yuǎn)遷安置”的方式，前期安置工作協(xié)調(diào)任務(wù)重、時間長、成本高，后期移民就業(yè)、發(fā)展相對容易、成本低，因而長期成本相對更低。