加強國資監(jiān)管不是替代國企改革

吳幼喜

國企改革的十字路口仍是政企之爭，核心是責權利的合理劃分。

在反腐大潮中，國企改革也走到了一個新的十字路口。

從2014年11月底開始，中央巡視組對文化部、南方航空、中國船舶、中國聯(lián)通、中國海運、華電集團、東風汽車、神華集團、中石化等13個單位進行為期一個月的專項巡視。

此輪巡視開啟之際，八家國企的納入一度引發(fā)社會對國企腐敗話題的熱議。在已經公布的五家國企“問題清單”中，巡視組發(fā)現(xiàn)的國企通病頗多，其中尤以國企領導以權謀私的利益輸送問題最為突出。

2月5日中央紀委網站集中公布了中央巡視組對中國國際廣播電臺、中國船舶、中國聯(lián)通、華電集團、東風汽車、神華集團這六家單位開出的“巡視清單”，反映被巡視單位中，中國船舶、中國聯(lián)通、華電集團、神華集團均在“三重一大”制度（ 重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金使用，必須經集體討論做出決定）方面存在問題。

2014年上半年有超過40名央企負責人的腐敗問題暴露，嚴重的腐敗現(xiàn)象使國企監(jiān)管不到位和國企高管的收入問題不斷成為社會關心的熱點和焦點。眾多的國企貪腐和管理問題使社會和公眾發(fā)問：經過多年的改革和發(fā)展，國企的監(jiān)管體制到哪兒去了？現(xiàn)代企業(yè)制度建設為何不能防范和杜絕腐敗問題？國企改革市場化的方向是否還需要堅持？下一步國企改革的方向是什么？

一種主流觀點認為，繼續(xù)加強和完善現(xiàn)有國資監(jiān)管體制，以維護出資人權利為核心，通過建章立制，不斷完善董事會、監(jiān)事會等法人治理結構，解決一些國企經營班子，特別是“一把手”的權力有效監(jiān)督問題，防止國有資產流失。

這種做法行得通嗎？

2003年國務院國有資產監(jiān)督管理委員會成立，經過十余年的建設和發(fā)展，從中央到地方，全國建立了較為完備的國有資產監(jiān)管體系。據統(tǒng)計，截至2006年年底，國資委以《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》為核心，建立了由16個規(guī)章和80余件規(guī)范性文件及各省區(qū)市國資委制定的1200多件地方規(guī)章和規(guī)范性文件構成的國有資產法規(guī)體系（《國有企業(yè)改革實錄》邵寧主編，經濟科學出版社，第425頁），涉及企業(yè)投資決策、重組改制、產權轉（受）讓、清產核資、業(yè)績考核、薪酬分配等。在延續(xù)派出稽查特派員的工作基礎上，國資委向下屬央企外派監(jiān)事會，覆蓋管轄范圍內的112家企業(yè)。據統(tǒng)計，1998年至2008年的十年間，稽查特派員和監(jiān)事會監(jiān)督檢查涉及資產70.32萬億元，占國資委履行出資人職責企業(yè)資產總額的75.8%，向國務院以及國資委報送監(jiān)督檢查報告（稽查報告）和專項報告1622份，揭示重大事項2684件，對3239位企業(yè)主要負責人提出了獎懲任免建議（《國有企業(yè)改革實錄》邵寧主編，經濟科學出版社，第516頁）。另外，國資委主導分期分批對多家央企開展董事會試點工作。

這份亮眼的監(jiān)管成績單為何沒能嚇阻越演越烈的腐敗和用人失察等問題的發(fā)生？難道是“牛欄關貓”嗎？

另一方面，這套監(jiān)管體系也使一部分國企抱怨國資委管得過多、過細，企業(yè)要用相當一部分時間和精力填報國資委需要的各種報表、參與被考核和各類評比工作，這導致央企總部的官僚主義現(xiàn)象不斷加劇，有人戲稱它們?yōu)椤岸薄?/p>

1月26日，國資委經濟研究中心副主任彭建國接受媒體采訪時說：“都說管得過多過細，但少有實質性內容。”國資委長期被一些非主責的細節(jié)內容所束縛，而對國企資源浪費、領導班子腐敗等關鍵問題卻幾近失聲。

這段話說明目前的監(jiān)管體系存在的問題是該管的沒管住，不該管的管了不少。據悉，目前國務院國資委機關擁有近30個司局、300多個處室，管理旗下112家央企和業(yè)務，指導全國地方國資委的工作。

這套監(jiān)管體系的問題核心是國資委在所謂現(xiàn)代企業(yè)制度建設中自覺或不自覺地替代了企業(yè)董事會的角色，承擔了企業(yè)決策的重任（包括“三重一大”），下屬企業(yè)成為一個執(zhí)行機構，政企分開變成了政企不分，改革主導者變成被改革者，國資委成立的初衷是建立一道隔絕政府行政干預企業(yè)的屏障，最后卻還是演變成行政干預的抓手。

糟糕的是，國資委即使替代了企業(yè)董事會的角色，卻又因為是專業(yè)產權管理機構的性質，不具備了解各央企所在市場、行業(yè)和客戶的能力，央企的產品或服務的幅度和跨度遠超過其掌控能力，因而對下屬多數(shù)央企情況了解不深不透，很多管理內容也是流于形式，看報表要情況，聽匯報做決策，搞調研找典型，三重一大的決策流程很難滿足企業(yè)對市場和客戶的變化需要的快速反應。而央企也客觀形成對國資委的重大決策依賴心態(tài)，國資委沒說的話不說，沒做的事情不做，這也是為什么在這輪改革中眾多央企少有主動改革的，這和上世紀80年代的經濟改革中國企高呼松綁的積極改革形成鮮明的對比。

另外，在董事會功能上移的情況下，央企經營責任缺失的情況也很普遍。一段時期以來，國資委的薪酬管理體制導致央企負責人的收入是封頂?shù)?，高于公務員，卻嚴重低于國內外同等規(guī)模、同等效益的企業(yè)薪酬水平。在央企主要領導收入封頂?shù)那闆r下，為調動員工積極性和留住業(yè)務骨干，央企內部出現(xiàn)工資收入倒掛的現(xiàn)象，中層收入高于企業(yè)班子成員甚至“一把手”，獎懲的失調必然是企業(yè)責任的缺失，企業(yè)經營班子滿足于守攤子，進取精神缺缺，也容易誘發(fā)一些企業(yè)負責人屢屢利用職權產生尋租行為，導致違法亂紀。

這就是典型的“一股獨大”的國企痼疾。

最重要的是，是否需要改變這種監(jiān)管體系，也就是國資委要還董事會的主要權力給企業(yè)，這里的關鍵是人事權下放，由股東們按照市場要求組建董事會，董事會選聘企業(yè)經營班子。但下放后如何監(jiān)督管理國有企業(yè)又是一個新的挑戰(zhàn)。

另一種觀點認為，應該建立黨委領導下的總經理負責制，以黨組織為核心開展生產經營活動，充分發(fā)揮企業(yè)黨組織的現(xiàn)場監(jiān)督作用。

十一屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，定位企業(yè)中的黨組織要發(fā)揮政治核心作用，保證監(jiān)督黨和國家方針的貫徹執(zhí)行。按照這個精神和《公司法》的規(guī)范，央企黨組織探索建立了“雙向進入、交叉任職”的做法，通過法定程序使企業(yè)黨組織班子成員分別進入董事會、監(jiān)事會和經理班子，促進了黨的工作與生產經營管理工作的融合。

如果推行黨委領導下的總經理負責制，不僅會產生與《公司法》等有關企業(yè)法律的重大沖突或修改，也會出現(xiàn)黨組織能否承擔企業(yè)經營盈虧責任的問題，某種意義上說，這是體制的倒退。

國企改革的十字路口仍是政企之爭，核心是責權利的合理劃分。

企業(yè)在市場經濟中是一個牟利組織，與政府機構有很大不同的是，企業(yè)收入的來源是向市場提供產品和服務，并按照盈虧情況支付員工合理報酬，因此企業(yè)有無限發(fā)展的可能，每個員工都有追求利益最大化的沖動，并根據企業(yè)效益獲得自己的勞動成果，當然也有經營失敗企業(yè)面臨破產、職工面臨失業(yè)的結局。這不同于政府機構是依靠財政撥款維持運轉，機構規(guī)模不能隨意擴大或縮小。如果因為政府是國有企業(yè)的出資人，就忽視企業(yè)的自利性質，按照政府運轉規(guī)則來管理企業(yè)，會把企業(yè)變成“政府頭、企業(yè)身”的怪胎，不死不活維持現(xiàn)狀或不斷尋求各級政府的保護。壟斷國企另作他論。

針對國企的監(jiān)管問題，1月13日，習近平在十八屆中央紀委五次全會上表示，要著力完善國有企業(yè)監(jiān)管制度，搞好對國企的巡視，加大審計監(jiān)督力度，強化對權力集中、資金密集、資源富集的部門和崗位的監(jiān)管。

筆者認為，現(xiàn)階段國有監(jiān)管體制改革應繼續(xù)按照十一屆三中全會提出的建立現(xiàn)代企業(yè)制度是我國國有企業(yè)改革的方向，落實產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學等16字要求來做好頂層設計，使國有資產管理進化為國有資本管理，重點把握兩個方向：

在企業(yè)經營體制方面，國資委要充分落實企業(yè)法人財產權利，按照市場經濟要求下放董事會權力，不再直接任命和管理央企經營班子。股東們如何組建企業(yè)董事會、董事會如何招聘總經理是兩個關鍵環(huán)節(jié)。

建議股東們充分運用市場力量、按市場規(guī)則和國際慣例來建設公司法人治理結構。如果股東沒有把握選擇合格的董事，可以委托一些國內外中介機構，如獵頭公司、管理咨詢公司來完成董事的尋找和推薦。董事也要有任期和考核制度，原則上與經營班子同進同退。董事會在借鑒國內外先進企業(yè)管理經驗的基礎上，建立科學、合理、高效的議事規(guī)則。原則上公務員或政府其他人員進入董事會和高管班子也要通過市場招聘進行，按經營管理能力高低決定是否錄用，不能通過行政任命方式或具有行政級別。如是央企內部高管人員晉升為董事，也要切斷與企業(yè)任職期間的利益聯(lián)系，不能出現(xiàn)交叉任職，責任、利益不清的情況。

至于是否需要建立國有資本投資公司等中介機構來集中管理一些央企，把產權管理和行業(yè)戰(zhàn)略布局結合起來，筆者認為可以探討，但要把握的一個原則是：不能讓國有資本投資公司或類似機構替代國資委，成為新的“老板加婆婆”，實際變成換湯不換藥，多一個管理層次。另外，國資委和國有資本投資公司的責權利的劃分，國有資本投資公司如何管理旗下多個央企也是一個難題。

在股東監(jiān)督方面，國資委或其他國資監(jiān)管機構應回歸股東定位，按照《公司法》的要求，加強監(jiān)事會建設，監(jiān)事成員除了從現(xiàn)有公務員和央企高管隊伍中選拔外，更多要從市場中招聘和選拔，使用和培養(yǎng)一批具有行業(yè)、業(yè)務、財務、法律復合型知識的專家隊伍，并提供合理甚至較高的報酬，充分調動其積極性。督促監(jiān)事會用足《公司法》所賦予的各項權利，利用合法途徑開展強力監(jiān)督。另外，股東也要探索尋求利用社會、證券、媒體監(jiān)督的途徑和方法，建立全方位、有效的監(jiān)督資源體系。

按此思路建設公司法人治理結構，可能國企的股東們會為董事、監(jiān)事、高管們支付高額的薪酬，但也可能會吸引一流的經營管理人才進入高管團隊，使企業(yè)運營高效和盈利最大化，實現(xiàn)國有資產保值增值的最優(yōu)化，減少或杜絕尋租和輸送利益等違法亂紀行為，避免國企出現(xiàn)有世界上最便宜的企業(yè)家，也有最昂貴的企業(yè)制度的困境。