官員應(yīng)訴能力培養(yǎng)路徑

戴傳利

隨著百姓維權(quán)意識的增強，行政訴訟案件越來越多。如廣東高院通報稱，2013年新收案件9079件，較上一年增長18.17%;2014年新收案件12677件，較上一年增長了39.60%。 北京市高級人民法院統(tǒng)計2014年全市法院收案46萬余件，結(jié)案近45萬件，均同比上升10%左右。面對不斷增長的行政訴訟案件，應(yīng)訴能力對官員來說愈發(fā)重要。

解決“三不出”問題

建立于20世紀(jì)90年代初的行政訴訟制度是我國法治建設(shè)的一項重要制度，對于監(jiān)督行政權(quán)力、保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)利起到了功不可沒的作用。但在行政訴訟制度運行中也出現(xiàn)許多問題，從被告行政機關(guān)角度來看，先后出現(xiàn)了“不出庭”、“出庭不出聲”、“出聲不出效果”等問題。

為了解決官員不愿意出庭應(yīng)訴問題，2004年國務(wù)院出臺《全面推進依法行政實施綱要》中對人民法院受理的行政訴訟案件提出明確要求，即“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極出庭應(yīng)訴、答辯”。為了達到督促官員出庭應(yīng)訴的目的，我國大部分省、市、縣都出臺關(guān)于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的實施文件，列舉了一些情況下官員必須出庭的情況，比如新年的第一件案件、社會關(guān)注度高的案件、行政賠償數(shù)額比較大的案件、群體性案件、人大代表、政協(xié)委員參加聽審的訴訟案件、人民法院建議出庭的案件等等，強化了官員出庭應(yīng)訴的要求，并且都規(guī)定了出庭應(yīng)訴的考核機制，官員出庭率大大提高了。如根據(jù)資料統(tǒng)計，2014年甘肅高院公開開庭審理的二審行政訴訟案件，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達到90%。

提高官員在行政訴訟中的出庭率可以有效緩解百姓“告官不見官”的不滿情緒，為民、官對簿公堂提供了前提條件，也為官員了解本級政府或者部門行政執(zhí)法過程存在的問題提供第一手信息，是對官員進行法治宣傳教育的最生動的課堂。但僅僅提高官員出庭率并不當(dāng)然地提高官員的應(yīng)訴能力。許多官員在硬性考核指標(biāo)壓力下被動出庭，但法庭調(diào)查、法庭辯論等主要任務(wù)都委托了律師代理，官員由于“官本位”思想、欠缺法律知識或者法庭辯論技巧、不了解庭審程序、懼怕與當(dāng)事人針鋒相對地交鋒等原因，往往是“出庭不出聲”，雖然完成了出庭率，卻不能抓住出庭應(yīng)訴的機會來最有效地鍛煉和提升自己駕馭訴訟的能力，實在是令人遺憾。

官員擔(dān)心

沒有辯論口才和技巧

當(dāng)官員接到原告行政訴訟應(yīng)訴通知書后，首先要分析訴訟時效和管轄權(quán)問題。2014年修改后的行政訴訟法把行政訴訟時效做了延長，并且吸收了司法解釋的內(nèi)容，對不動產(chǎn)和其他案件最長保護期限作了規(guī)定。原告的訴訟請求超過了訴訟時效則會喪失勝訴權(quán)。如果發(fā)現(xiàn)受理案件的法院管轄權(quán)錯誤，應(yīng)當(dāng)及時提出管轄權(quán)異議。

其次，要分析清楚原告是否有當(dāng)事人資格。如果沒有當(dāng)事人資格，可以提出當(dāng)事人資格不適當(dāng)?shù)目罐q。如2013年6月15日， 四川省高級人民法院受理二位吳姓原告彭州市通濟鎮(zhèn)人民政府“烏木”行政糾紛上訴一案，因為案件所涉烏木并非由原告吳某發(fā)現(xiàn)、發(fā)掘，二原告與被訴具體行政行為不存在法律上的利害關(guān)系，其不具有本案原告主體資格。在辨析原告訴訟主體資格的同時，還要留意原告起訴的目的、事實和理由以及法律依據(jù)，分析判斷其目的是否正當(dāng)、合法，所陳述事實和理由是否屬實、詳盡，有的當(dāng)事人為了達到訴訟中的“突然襲擊”的效果，起訴狀中往往把事實和理由方面陳述的很簡略，等到開庭時突然拋出一些詳盡的事實主張，讓行政官員措手不及，因此，必須先做到“知彼”，才能做到有的放矢。

再次，要組織本單位相關(guān)人員認(rèn)真研判被訴的行政行為是否合法，行政訴訟主要是解決行政行為合法性，對合理性只是有限審查，如果發(fā)現(xiàn)行政行為存在違法或者顯失公平情況下，就應(yīng)該主動撤銷或者變更具體行政行為，并及時通知原告，取得原告諒解，及時撤訴，體現(xiàn)行政機關(guān)“實事求是，有錯必糾”的良好作風(fēng)，免得日后敗訴更加被動，而且可以減輕行政相對人的訴累，節(jié)約訴訟資源。經(jīng)過認(rèn)真研判如果認(rèn)為被訴的行政行為合法與合理，那么就應(yīng)該做好應(yīng)訴準(zhǔn)備。

第四，對本單位或部門所做出的被訴行政行為依據(jù)的證據(jù)和規(guī)范性文件進行分析，看證據(jù)是否確實、充分，依據(jù)的規(guī)范性文件是否違法，為庭審要承擔(dān)的舉證責(zé)任做好準(zhǔn)備。如果符合法律規(guī)定由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的（如行政不作為案件中原告要證明提出過申請），要找出法律依據(jù)以便在后面庭審中向法院提出。法諺“舉證責(zé)任之所在乃敗訴之所在”，理清舉證責(zé)任問題是應(yīng)訴成敗的關(guān)鍵。當(dāng)然行政機關(guān)提供證據(jù)證明案件事實要達到法定的證明程度，即符合證明標(biāo)準(zhǔn)，不同的行政行為證明標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的，要按照法定標(biāo)準(zhǔn)要求提供確實、充分的證據(jù)。

第五，在法庭調(diào)查和法庭辯論階段，要尊重司法審判人員，遵守審判程序和法庭要求，對原告的一些過激言行要保持冷靜應(yīng)對，以事實和法律說話。組織好語言，表達要清楚。很多官員擔(dān)心自己沒有辯論口才和技巧，平時做報告滔滔不絕，但在法庭上卻說不話來。其實法庭辯論并不是演講，主要是要把事實將清楚，完成舉證責(zé)任，把法律依據(jù)擺出來。法官不會依據(jù)“口才好壞”來裁判的，裁判的基礎(chǔ)是證據(jù)，證據(jù)才是決定案件結(jié)果的核心。

需要建立應(yīng)訴專業(yè)官員？

解決“三不出”問題只是為官員應(yīng)訴能力的提升提供了前提和機會，掌握應(yīng)訴技巧也只是方法論之一種，能力的培養(yǎng)尚需在訴訟外架構(gòu)其他路徑。

首先，官員平時要養(yǎng)成對案件研判的習(xí)慣，特別是對于自身工作密切相關(guān)案件更應(yīng)該多加關(guān)注，通過個案研習(xí)可以訓(xùn)練自己的法律思維和提高法律意識，增強守法的自覺性，也可以通過個案中其他行政主體應(yīng)訴勝敗得失為基礎(chǔ)進行經(jīng)驗總結(jié)，達到“前車之鑒，后事之師”的效果。

其次，在法治建設(shè)已經(jīng)成為時代的主旋律和政黨治國理政的主要手段的今天，官員必須在平時養(yǎng)成學(xué)習(xí)法律知識的習(xí)慣。官員學(xué)習(xí)法律知識要點有三：一是重點學(xué)習(xí)與本身工作息息相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，同時也要學(xué)習(xí)相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī);二是學(xué)習(xí)一些常識性的法律知識，如職務(wù)犯罪刑法規(guī)定、合同法、民商法常識等;第三，學(xué)習(xí)法律基本精神和法律基本原則，養(yǎng)成法律思維。

再次，組織專門培訓(xùn)班。培訓(xùn)是知識和經(jīng)驗傳授與分享的過程，是提升官員應(yīng)訴能力的重要途徑之一?？梢酝ㄟ^黨校、行政學(xué)院等干部培訓(xùn)機構(gòu)開始專題培訓(xùn)或研討班，聘請法律專家、法院行政庭審理行政案件的資深法官、代理行政訴訟案件經(jīng)驗豐富的律師以及應(yīng)訴能力較高的官員等進行授課與經(jīng)驗交流，以可以采取到法院審判現(xiàn)場進行觀摩的方式進行實例培訓(xùn)，提高官員的應(yīng)訴能力。

建立司法與行政的互動制度。司法機關(guān)受理行政訴訟案件，對行政訴訟案件中所反映出來的行政機關(guān)行政行為中存在的問題比較熟悉，可以建立司法與行政之間的互動與對接制度，達到“信息共享”的目的。許多地方司法實踐中已經(jīng)做了這方面的有益探索，比如座談會、聯(lián)席會等形式，加強了司法與行政之間的交流，提高了行政執(zhí)法水平。

最后，是否需要建立應(yīng)訴專業(yè)官員？有人主張選撥優(yōu)秀的應(yīng)訴行政工作人員，建立專業(yè)的行政應(yīng)訴隊伍，筆者認(rèn)為此種方式不可取。因為行政訴訟過程不單純是追求勝訴過程，它也是對行政官員進行法治宣傳教育的良好形式，一旦官員應(yīng)訴由于專業(yè)化而造成職業(yè)性分工以后，大多數(shù)官員就會失去親臨法院參加訴訟而鍛煉應(yīng)訴能力的機會。在建設(shè)社會主義法治國家中，每一位官員都應(yīng)該成為懂法、守法、依法行政的主體，都應(yīng)該成為應(yīng)對行政訴訟的行家里手，否則建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)很難實現(xiàn)。當(dāng)然，讓所有官員都能參加訴訟鍛煉，并不等于每一個行政案件都必須讓行政首長親臨，如果行政首長確因客觀原因無法出庭，也可以委托分管領(lǐng)導(dǎo)或者單位其他相關(guān)人員出庭應(yīng)訴，熟悉案件情況的行政人員可以出庭協(xié)助。

（作者單位：中共安徽省委黨校法學(xué)部）