權(quán)利優(yōu)先，法治國(guó)家的起點(diǎn)

包剛升

2014年12月29日，深圳市民趕在限購(gòu)前到4S店排隊(duì)搶交訂金，羅湖機(jī)訓(xùn)隊(duì)員在4S店內(nèi)協(xié)助維持秩序。

最近一兩周，微信朋友圈曾被一條信息刷屏：“師傅，請(qǐng)給我加300元92號(hào)稅?！边@條信息表達(dá)的是公眾對(duì)財(cái)政部自2014年11月以來3次提高成品油消費(fèi)稅的不滿。事件的背景是：國(guó)際油價(jià)連續(xù)下挫，而財(cái)政部卻將汽油消費(fèi)稅從每升1元調(diào)至1.52元，由此引起輿論一片嘩然。

5毛錢是小事，但稅率卻是大事。那么，誰有權(quán)決定稅率？按照《立法法》，稅收立法權(quán)屬于人大，但人大可以授權(quán)。1984年和1985年，全國(guó)人大兩次授權(quán)國(guó)務(wù)院在稅收、改革等領(lǐng)域制定行政法規(guī)。至今，1985年全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院的稅收立法授權(quán)依然有效，而實(shí)際行使稅收立法權(quán)的是財(cái)政部。

稅收是敏感的政治問題，直接關(guān)乎公共福祉。行政機(jī)關(guān)單方面決定稅率和稅種是否過于隨意？相比之下，稅收立法權(quán)由立法機(jī)關(guān)掌握至少有兩個(gè)好處：一是稅收立法將會(huì)是一個(gè)更加審慎的過程，需要經(jīng)過提案、審議和表決等程序;二是稅收立法將會(huì)是一個(gè)更加公開的過程，從而增加立法與政策調(diào)整的可預(yù)期性。一個(gè)可以借鑒的細(xì)節(jié)是，發(fā)達(dá)國(guó)家的立法過程都有辯論環(huán)節(jié)。為什么立法過程需要辯論環(huán)節(jié)？一方面是讓各方利益和觀點(diǎn)得到充分的表達(dá)，另一方面能夠做到更加審慎和周全。

一個(gè)相反的例子是，2007年5月30日財(cái)政部在股市大幅上漲后突然宣布將股票交易印花稅從1‰調(diào)高至3‰。結(jié)果，這一旨在給股市降溫的措施引發(fā)了上證指數(shù)的暴跌，很多投資者損失慘重。

最近同樣備受關(guān)注的，是深圳市2014年12月29日宣布實(shí)施汽車限購(gòu)。實(shí)際上，過去兩年關(guān)于深圳市將實(shí)施汽車限購(gòu)的傳聞不斷，但深圳市主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門都曾公開“辟謠”。這就引發(fā)了強(qiáng)烈質(zhì)疑。表面上看，公眾質(zhì)疑的是深圳市汽車限購(gòu)的必要性與否，以及深圳市政府在該事件上的公信力問題。

但是，有人關(guān)注更為基本的問題：深圳市政府有權(quán)實(shí)施汽車限購(gòu)嗎？《通告》提到了兩個(gè)主要文件。一是國(guó)務(wù)院2013年9月10日頒布的《大氣污染行動(dòng)防治計(jì)劃》，該計(jì)劃指出：“根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃，合理控制機(jī)動(dòng)車保有量，北京、上海、廣州等特大城市要嚴(yán)格限制機(jī)動(dòng)車保有量。”二是2011年10月31日深圳市人大常委會(huì)通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理?xiàng)l例》，該條例第76條規(guī)定：“市政府可以采取下列交通擁堵治理措施： （一）實(shí)行機(jī)動(dòng)車保有量增量調(diào)控;……”

盡管有這些政策與法律文件，喜歡較真的人仍會(huì)追問：公民是否有權(quán)利購(gòu)置汽車并以合理方式取得車牌呢？這個(gè)追問的關(guān)注點(diǎn)是基本的公民權(quán)利。如果公民有這種權(quán)利，與其他具體法規(guī)條例相比，這種權(quán)利是否具有優(yōu)先性呢？如果這種權(quán)利具有優(yōu)先性，政府是否不應(yīng)該對(duì)這種權(quán)利設(shè)限呢？盡管很少有人認(rèn)為政府對(duì)市場(chǎng)的任何干預(yù)都是不恰當(dāng)?shù)?，但如果要干預(yù)，是否可以采取更加溫和的手段呢？

第三個(gè)事例跟筆者一位朋友的親身經(jīng)歷有關(guān)。2008年10月11日，北京開始實(shí)行機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行措施。但這位朋友認(rèn)為，若非緊急狀態(tài)，政府不應(yīng)該設(shè)立尾號(hào)限行的管制措施。這項(xiàng)規(guī)定生效后，這位朋友依舊每天開車往返學(xué)校。結(jié)果一年下來，他共收到30多張尾號(hào)限行罰單，合計(jì)罰款3000多元。

交完罰款后，他拿著交款憑據(jù)跟筆者說：“我可以向最高法院起訴北京市有關(guān)部門嗎？我可以要求最高法院裁定尾號(hào)限行規(guī)定違反憲法嗎？我或許應(yīng)該提起這項(xiàng)司法審查訴訟?！碑?dāng)然，他并沒有這樣做。一位熟識(shí)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教授發(fā)出了這樣的感慨：“如果法律可以規(guī)定私人汽車每周按尾號(hào)限行一天，那么市區(qū)私人住宅是否可以實(shí)施根據(jù)門牌號(hào)碼限住的規(guī)定呢？”

這3個(gè)事例各不相同，但都指向同一個(gè)問題。很多立法與政策的出臺(tái)，都沒有把權(quán)利放在一個(gè)恰當(dāng)?shù)奈恢?，更多的只是各種情勢(shì)下采取的權(quán)宜之計(jì)。這些權(quán)宜之計(jì)看上去都是考慮了諸種現(xiàn)實(shí)的約束條件，經(jīng)過“實(shí)事求是”地研究和“具體問題具體分析”，然后才采取的“務(wù)實(shí)”、“可行”、“有效”的做法。但是，這些權(quán)宜之計(jì)往往是靈活性有余，原則性不足。這里的靈活性有余，是指政府部門認(rèn)為的最便利、最易于實(shí)施、最立竿見影的方案。這里的原則性不足，是指這一方案并沒有顧及到可能妨礙公民基本權(quán)利的問題，政策的互相沖突或長(zhǎng)遠(yuǎn)影響通常也缺少應(yīng)有的評(píng)估。

法治國(guó)家是中國(guó)法治建設(shè)的長(zhǎng)期目標(biāo)。法治本身就蘊(yùn)含著對(duì)人的生命權(quán)、自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重，所以權(quán)利優(yōu)先應(yīng)該成為立法與公共政策必須考慮的原則。

就稅收立法而論，開征新稅或調(diào)高稅率直接關(guān)系到公民的基本權(quán)利，影響公眾的切身利益。未經(jīng)立法機(jī)關(guān)的必要程序，行政部門單方面決定開征新稅或調(diào)高稅率，很難說是把公眾應(yīng)有的權(quán)利放在了一個(gè)恰當(dāng)位置。汽車限購(gòu)和限行也是典型的權(quán)宜之計(jì)，這項(xiàng)政策當(dāng)然會(huì)對(duì)緩解交通擁堵產(chǎn)生一些效果。但是，汽車限購(gòu)和限行實(shí)際上限制的是公民的基本經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利，特別是財(cái)產(chǎn)權(quán)。

與諸種權(quán)宜之計(jì)相反，立法與公共政策制定過程中需要優(yōu)先考慮的問題應(yīng)該是：政府是否有權(quán)對(duì)某一事項(xiàng)進(jìn)行立法或政策干預(yù)？比如，政府是否有權(quán)規(guī)定汽車限購(gòu)或尾號(hào)限行？今天，類似情形還有很多。比如，政府對(duì)城市出租車經(jīng)營(yíng)單位設(shè)置許可，并對(duì)出租車總量實(shí)施控制。要知道，這不僅妨礙了一般投資者和車主經(jīng)營(yíng)出租車業(yè)務(wù)的權(quán)利，而且使得身為消費(fèi)者的普通公民使用出租車更加不便。如今，北京、杭州等地的“打的難”已成為突出的社會(huì)問題。

問題的另一面是，諸種權(quán)宜之計(jì)可能并沒有真正解決問題，同時(shí)還使政府責(zé)任發(fā)生了錯(cuò)位。大家都知道，大氣污染與城市擁堵已成為嚴(yán)重的公共問題。拿汽車限購(gòu)與尾號(hào)限行來說，其初衷是為了改善空氣質(zhì)量和解決交通擁堵，但實(shí)際的政策效果并不佳。從紐約、倫敦到東京，沒有一個(gè)城市的汽車保有量會(huì)比中國(guó)的主要城市少，但無法想象這些城市會(huì)用汽車限購(gòu)和尾號(hào)限行的方式來管理城市交通。

有人可能會(huì)說，如果不實(shí)行這些政策，結(jié)果會(huì)更加糟糕。這個(gè)判斷可能是對(duì)的，但前提是同時(shí)不會(huì)采取解決問題的其他措施。

以擁堵為例，真正的問題是，中國(guó)多數(shù)城市的道路資源和交通管理已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)汽車快速普及的需要。根據(jù)行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2000年全國(guó)汽車保有量?jī)H為1600萬輛，2013年已達(dá)1.3億輛，13年間增長(zhǎng)8倍多。但是，同一時(shí)期的城市道路資源、交通管理手段、總體資源布局等，都沒有出現(xiàn)相應(yīng)的大幅改進(jìn)或調(diào)整。這樣，城市擁堵必定愈演愈烈。

城市道路和交通設(shè)施是基本的公共品。因此，擁有不菲財(cái)政收入的政府本身就負(fù)有提供這些基本公共品的義務(wù)。政府實(shí)際上擁有很多專項(xiàng)收入，包括車輛購(gòu)置稅、車輛（船）使用稅和成品油消費(fèi)稅，等等。據(jù)稅務(wù)部門統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)僅車輛購(gòu)置稅一項(xiàng)，收入就高達(dá)2447億元。所以，如果政府行政部門把緩解交通擁堵的責(zé)任一股腦兒推給社會(huì)和公眾，本身就是一種推卸責(zé)任的做法。套用一句流行的話，既尊重公民的基本權(quán)利，又解決城市交通擁堵，才是最大的“群眾路線”。

事實(shí)上，很多領(lǐng)域各種因地制宜、因時(shí)制宜的權(quán)宜之計(jì)已經(jīng)壓倒了權(quán)利優(yōu)先原則?！稇椃ā返诙聦?duì)公民的基本權(quán)利有很多原則性規(guī)定，保障和尊重人權(quán)也已經(jīng)成為普遍共識(shí)。在立法與政策制定過程中，盡可能少地妨礙公民權(quán)利應(yīng)該成為一項(xiàng)重要原則。總體上，今后的立法應(yīng)該減少權(quán)宜之計(jì)，應(yīng)該尊重權(quán)利優(yōu)先，以此倒逼政府部門治理水平的提高。

權(quán)宜之計(jì)壓倒權(quán)利優(yōu)先，在法律上的原因在于，法律法規(guī)中大量存在的“其他”條款，以及人大對(duì)政府行政部門一攬子立法授權(quán)的情況。政府行政部門過大的自由裁量權(quán)，往往藏在 “其他”條款之中。所謂“其他”條款，是指很多法律都有這樣一條：政府部門認(rèn)為適用的“其他”情形。這一“其他”條款幾乎賦予了政府行政部門不受約束的權(quán)力，構(gòu)成了一個(gè)“自我賦權(quán)”條款。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)曾多次強(qiáng)調(diào)，政府要做到“法無授權(quán)不可為”，市場(chǎng)主體要做到“法無禁止皆可為”。但是，由于“其他”條款，很難說政府部門有什么事情是“法無授權(quán)”的。所以，“權(quán)力清單”制度若能夠落實(shí)，將是一種重大進(jìn)步?，F(xiàn)有法律中的“其他”條款，也亟待清理。

而在汽油稅、限購(gòu)和限行三則案例中，政府干預(yù)實(shí)際上都獲得立法機(jī)關(guān)的某種授權(quán)，但這類授權(quán)通常都是一次性的一攬子授權(quán)。這樣，實(shí)際上政府行政命令取代了立法和法律。

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的過程中，我們要警惕一種傾向，就是一些地方政府或者部門利用法律法規(guī)的其他“條款”和一攬子授權(quán)，以最便利、最易于實(shí)施、最立竿見影的方式施政，追求一時(shí)效果，名義上是法治的旗號(hào)，但實(shí)際上是一種侵害公民權(quán)利的“懶政”。

黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告提出的“合法性審查”應(yīng)該成為一種常態(tài)機(jī)制。國(guó)家主席習(xí)近平曾指出：“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施?！笔藢盟闹腥珪?huì)報(bào)告也認(rèn)為：“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)?！笨梢姡@種“合法性審查”自然應(yīng)該包括了“合憲性審查”。所以，在立法和公共政策制定過程中引入“合法性審查”與“合憲性審查”機(jī)制，應(yīng)該提上議事日程。

公民還應(yīng)該在法律與司法上獲得必要的救濟(jì)手段。既然要真心誠(chéng)意地建設(shè)法治國(guó)家，就應(yīng)該把對(duì)立法與政策的質(zhì)疑視為完善立法與政策的契機(jī)。如果說立法過程中的“合法性審查”與“合憲性審查”是一種事前的預(yù)防機(jī)制，那么公民或法人對(duì)立法與政策的“合法性”、“合憲性”提起司法訴訟就是一種事后的糾正機(jī)制。這也將成為邁向法治國(guó)家的關(guān)鍵一步。

在目前體制下，立法與公共政策本身的法治化主要依賴于政府的執(zhí)政自覺。筆者認(rèn)為，在立法和公共政策制定過程中，能否做到權(quán)利優(yōu)先是衡量法治建設(shè)能否取得進(jìn)展的關(guān)鍵。權(quán)利優(yōu)先應(yīng)該成為立法原則，權(quán)利優(yōu)先就是法治國(guó)家的起點(diǎn)。