征地拆遷補償工作中權利失衡問題審視

秦靜

【摘要】在征地拆遷工作，政府和開發(fā)單位一直被認為在權利分配中占據主導地位，拆遷戶則被視為弱勢群體。文章通過對達州市通川區(qū)韓家壩村進行實地調查和對一些著名案例進行認真分析，發(fā)現(xiàn)絕大多數拆遷戶的利益都得到了最大限度的維護，相反部分拆遷戶在保護合法權益的旗號下，大量謀取非法利益，在權利博弈中占據上風。

【關鍵詞】拆遷補償 城鎮(zhèn)化 釘子戶 非法利益

【中圖分類號】F301 【文獻標識碼】A

征地拆遷是城鎮(zhèn)化建設的重要基礎工作，關系著廣大群眾的切身利益，影響著國家和社會的和諧穩(wěn)定大局。過去幾年來，征地拆遷成為全國許多城市的熱門話題，被拆遷農民特別是“釘子戶”也成為受關注的對象，網絡和各大媒體不斷有“釘子戶”被強拆、被打、自殺的負面新聞流出，社會輿論幾乎以一邊倒的姿態(tài)支持“釘子戶”拿起法律或非法律的武器維護自己的權益。近年來，達州市圍繞建設“川渝鄂陜結合部中心城市”目標，積極推進新型城鎮(zhèn)化建設，構建“組團布局、城鄉(xiāng)銜接、四層架構”的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。達州市《關于加快新型城鎮(zhèn)化進程建設川渝鄂陜結合部區(qū)域中心城市的意見》提出：2013至2017年，推動全市城鎮(zhèn)化率年均提高2個百分點以上，到2017年達到46.3%，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化中級水平①。一時間，各種基礎設施項目、重大工程項目、招商引資項目紛紛上馬，伴隨著征地拆遷的頻率和規(guī)模與日俱增，各利益集團之間的博弈不斷加劇，各種矛盾凸顯。筆者于2014年就達州市通川區(qū)北外鎮(zhèn)韓家壩村做了一次實地調查，該村于2011年7月起開始征地拆遷，截止目前，整個拆遷工作基本結束，距離政府計劃的時限延緩了一年之久，主要原因就是涉及拆遷補償的各類矛盾難以協(xié)調解決，特別是部分拆遷戶為滿足其不當利益與政府及開發(fā)單位反復博弈而導致。

韓家壩村占地拆遷工作概況

韓家壩村地處達州市東北，受轄于通川區(qū)北外鎮(zhèn)，毗鄰達陜高速和210國道，州河貫穿南北。全村轄8個村民小組，人口1138人。2011年，達州市啟動建設西南職教園工程，初步規(guī)劃校園用地2800畝，韓家壩村涉及征地面積15萬平方米。為確保征地拆遷工作的順利推進，達州市第三屆人民政府第44次常務會議修訂通過了《達州市征地拆遷補償安置辦法》（達州市人民政府令第47-1號，以下稱47號令），對征地原則、征地程序、補償標準、人員安置、房屋安置、獎勵與處罰等作出了明確詳細的規(guī)定。但韓家壩村的拆遷工作進展并不順利，從2011年7月啟動，一直到2014年底，全村才基本拆遷完畢。

拆遷補償工作中存在的主要問題

筆者于2014年8月做了兩個調研：一是訪談了26名韓家壩村村民；二是查閱了國土部門關于韓家壩村征地拆遷的相關資料，并就資料中的問題與當時的拆遷工作人員做了交流核實，以期較為全面客觀地反映韓家壩村征地拆遷補償工作中存在的問題，為達州市以后的征地拆遷工作提供參考。

韓家壩村民反映的問題。訪談中，村民普遍對整體拆遷工作和47號令規(guī)定的補償標準感到滿意，主要問題集中在鎮(zhèn)村組基層政權對集體土地及其他公共資源補償款的分配、以及補償受益者范圍的認定等問題上。經梳理，歸納了如下七類②：

一是違規(guī)遷入戶口。調查中有村民反映，2011年9月2日當地政府貼出公告，凍結了韓家壩村戶口。但聽說補償款按照戶口數目劃撥的消息后，個別“有關系的”家里有嫁出去了的，就給村組交點罰款（一般為500元至2000元），村上就同意把戶口遷回來，甚至有的還把子女都遷回來，極個別遷回來的還吃起了低保。這部分人的待遇和現(xiàn)住村民同等，國家補償給每個人的30個平方、低保和社保、安置費等一樣不少。

二是國家給個人承包竹林、樹林的損失補償對象不明確。有村民承包了組上的一片竹林，根據1983年簽訂的合同，承包期為50年。但在征收后，組上單方面把竹林收回，國家賠償給竹林的經濟損失按照組上的人口進行分配，而不是把賠償給承包人。同樣還有村民承包的樹林，國家補償的樹木損失費到底是應該給承包人還是按村組的人頭分配，沒有明確答復。

三是補償款項及分配不透明。國家賠償征地拆遷的土地費、集體賣樹的錢、堡坎費錢等到底有多少？是否都進行分配，按照什么標準分配？群眾不知道，工作不透明，有暗箱操作的嫌疑。比如國家給6組村民的禾苗補償費到村里是15.4萬，但分到農民手頭的卻只有11.7萬，另外3萬多去哪里了？村組沒有給出合理的解釋。又如組上第一次分禾苗費是按照120多個人頭分配的，而分樹木、堡坎、竹林等補償款時人頭變成了170多人，為什么多出了50多人，村組也沒有給出合情合理的解釋。又如在事情都沒有談好談妥，帳目沒有公布的情況下，2013年4月18號又開始分錢，這筆錢的來源是什么？分配的標準是什么？這些村組都沒有給村民解釋清楚。

四是土地費禾苗費補償對象不明確。主要是沒有土地吃低保村民該不該給土地費禾苗費的問題。村民集資修路使占用了部分村民的土地，作為補償，組上給這部分人辦了低保。地被征用后，村民修路的集資款都退還給了村民，其中也包括土地費、禾苗費等。但這部分賠償款到底有多少？辦了低保的那部分村民的土地費禾苗費是不是應該扣除？村組沒有給出解釋。

五是征地拆遷的起始年限不明確。政府征地拆遷公告明確告知韓家壩被征收的開始時間是2011年7月，可是村組開社員大會時卻說是2012年7月。時間推遲了一年，涉及到的人頭、土地分配等許多數目和政策就不同了，涉及到的補償金額也就不同了。為什么這樣做，村組沒有給出合理解釋。

六是村民的意見不被重視。為做好征地拆遷工作，各級政府部門領導干部多次到村組了解情況，但每次都是訪談村組干部而不是普通老百姓。他們反映的情況到底是從維護全體村民的利益出發(fā)還是維護個別少數人的利益出發(fā)？老百姓不得而知，老百姓的合法權益沒有得到正當維護。

七是貫徹落實政策走樣。土地被征用后，政府是按照47號令的相關規(guī)定對村民的房產、土地、禾苗、樹木、果林的經濟損失進行補償，但是到了村組就走了樣，農民的合法權利和利益受到了嚴重侵害。如按照47號令第26條的規(guī)定，青苗及附著物補償款應直接支付給持有合法土地所有權的人，但到了村組卻走了樣，對沒有取得土地所有權的人分配了青苗及土地補償，而對合法持有土地所有權的人則強行取消了參與分配青苗和土地補償費的資格。又如按照47號令第2條規(guī)定，計劃外生育又未繳清社會撫養(yǎng)費的人員不得參加土地補償費的分配，而有個別超計劃違法生育子女的住戶，既沒有按照《四川省計劃生育條例》規(guī)定接受處理，也未按規(guī)定繳納社會撫養(yǎng)費，但是卻又上了戶的，分得了土地補償費③。

拆遷工作組反映的問題。為加快西南職教園建設，達州市政府對此次征地拆遷工作有著嚴格的時間限制。達州市第三次黨代會明確提出，要把職業(yè)教育擺在更加突出的位置，加快建設川渝鄂陜結合部職業(yè)教育基地。要力爭2011年年底動工興建，明年整體推進，三年基本建成。韓家壩區(qū)域是職教園區(qū)的重要組成部分，三年時間內要把8個村民小組的1000多人全部拆遷安置到位，對拆遷工作組提出了較高的要求。在實際工作中，拆遷工作組與拆遷農戶之間“斗智斗勇”，拆遷工作艱難而緩慢，拆遷進度嚴重滯后于政府的要求。主要包括四類問題：

一是違章建（構）筑難拆除。這里所指的違章建（構）筑主要是指沒有取得合法手續(xù)、在規(guī)定補償之外的建（構）筑。拆除違章建筑是最讓工作組頭痛的，也是導致拆遷工作進度緩慢的主要原因。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是批少建多，二是無任何手續(xù)的違法建設。其形成原因也有兩個方面：一是伴隨合法建筑同時建成的違章建筑，二是拆遷前夕突擊建成的違章建筑。按照47號令的規(guī)定，違章建筑是不能享受國家補償的。但當工作組協(xié)商簽訂農房拆遷安置協(xié)議時，建（構）筑業(yè)主均要求按合法建筑面積納入安置補償，否則就不同意拆除。而直接負責拆遷的土地執(zhí)法監(jiān)察部門沒有執(zhí)法權，明知是違章建筑卻無可奈何，只能上報上級管理部門，再聯(lián)合其他執(zhí)法單位予以強拆，不但增加了行政成本，也在一定程度上激化了矛盾。

二是拆遷補償困難。主要是補償對象和標準的認定遭遇多方面阻力。除上面提到的部分拆遷戶要求把違章建筑也視同合法建筑納入補償范疇外，還要求低標準建筑和裝修也要參照高標準的房屋建筑結構和裝修予以補償，這種情況很普遍。有的為了達到目的，不惜四處找關系，如一拆遷戶房屋獲批的主體結構為兩層，為延緩頂層樓面老化，在之上又加蓋了高約一米的夾層，形成了一個閣樓，面積約150平方米。按照47號令的規(guī)定，加蓋部分屬于違章建筑，不屬于補償范圍。為了多得補償款，該拆遷戶四處找關系，最后竟然找到了拆遷工作人員，希望在補償認定時予以關照。

三是信訪現(xiàn)象多發(fā)。雖然在韓家壩村整個征地拆遷過程中沒有發(fā)生大的矛盾和群體性事件，但有部分農戶對政策了解不深不透，或者對鎮(zhèn)村組工作不公開透明、對個別拆遷戶違規(guī)套取補償款不滿，多次到國土資源局等主管部門上訪，甚至在網上發(fā)帖。反映的問題主要集中在三個方面：一是遺留問題未得到及時妥善處理；二是補償資金未及時到位；三是補償標準未達成一致。

四是各責任單位協(xié)調不力。征地拆遷工作是一項系統(tǒng)工程，需要各方面的協(xié)同合作，構建起“政府主導、國土牽頭、相關部門聯(lián)動，群眾廣泛參與”的工作機制。但在實施過程中，國土牽頭變成了國土全權負責，有的協(xié)調配合部門為避免“麻煩”能拖則拖、能躲則躲，比如拆遷工作的施工環(huán)境得不到保障，技術問題不能有效得到解決，需要相關部門出具的控制價通知和審計報告不能及時出具等等，也在一定程度上影響了拆遷補償工作的順利開展。

關于拆遷補償工作中權利失衡的思考

通過以上調查，筆者對以“釘子戶”為代表的權力失衡問題有了新的認識。《現(xiàn)代漢語詞典》對“釘子戶”的解釋是，在城市建設征用土地時，討價還價，不肯遷走的住戶?？梢?，“釘子戶”這一稱呼并非褒獎?！搬斪討簟敝猿蔀獒斪討?，一般認為是拆遷補償沒有達到預期的利益訴求，如廣州著名的“釘子戶”“小草”可以視為其中的典型。“小草”建于1984年，面積約170多平方米，一樓為雜貨鋪，正處于大沙東路與石化路交叉口偏東方向，地鐵五號線文沖站B出口緊挨其后。在2005年底地鐵五號線文沖段施工時，工作組多次找戶主陸某溝通協(xié)調拆遷事宜。陸某提出，整棟房要按商業(yè)用房補償，不能低于10000元/平米或者解決其子女的社保和就業(yè)問題、配偶及一個女兒的社區(qū)分紅等問題，屬于典型的漫天要價。最終，陸家認為“有關部門給出的補償標準大大低于自己的心理預期”而拒絕拆遷。地鐵公司為了確保五號線按時通車，只得避開“小草”，將“明挖施工”改為“暗挖施工”，從而使成本大幅增加。2008年，黃埔區(qū)啟動大沙東路三期工程建設，同樣繞不開“小草”。一批批各部門負責人登門與陸家協(xié)調，均無功而返?！靶〔荨卑跃哟笊硸|路的三條車道，來往車輛如同被卡了脖子，堵車現(xiàn)象時有發(fā)生，也嚴重影響了周邊環(huán)境和市容市貌。直至2012年10月1日，“小草”在堅持了7年之后，才開始自行拆除。而拆除的原因，據知情人透露，“估計是耗不下去了……當釘子戶這些年，他的煙酒百貨生意一年不如一年，周圍街坊也很少有人同情他，因為他的要價有點高”。④

再如重慶市的“史上最牛釘子戶”“孤島”。2004年9月，重慶市九龍坡區(qū)鶴興路片區(qū)實行舊城改造，用時任重慶市市長王鴻舉的話說，“那里以前是一片老舊城區(qū)，拆不拆，不是涉及到開發(fā)商的利益，而是涉及到老百姓的公共利益，那里的老百姓都希望改善自己的居住、交通等條件”。為順利實施這一民生工程，當時要求開發(fā)單位，不管拆遷戶要求貨幣補償還是實物安置，一律予以滿足。至2006年9月，除楊某、吳某夫婦外，其余住戶全部拆遷。在長達兩年的時間里，開發(fā)單位與吳某進行了一輪又一輪磋商，在實物安置方面，吳某要求“原位置、原朝向、原方位、原樓層安置”；在貨幣安置方面，開發(fā)單位在其房屋評估價格247萬的基礎上再增加103萬，但吳某始終不簽協(xié)議，說：“我不差那點錢……你就大膽地往上喊，直到我滿意喊停，我們就簽協(xié)議?！辫b于“孤島”事件已引起全國反響，2007年3月，重慶市市長王鴻舉表態(tài)說：“政府有能力依法、冷靜、妥善地處理好這一事件，但絕不遷就漫天要價、毫無道理的要求。這個‘釘子戶’在重慶存在長達兩年多，本身就說明我們是一個法治政府。但現(xiàn)在人們對‘釘子戶’片區(qū)拆遷的情況并不完全了解?！雹?/p>

很多時候，旁觀者確實對“釘子戶”情況不完全了解。但通過這些新聞報道和韓家壩村拆遷補償工作的初步調查，筆者有理由相信，絕大多數的“釘子戶”并非某些媒體所宣揚的弱勢群體，他們的遭遇和訴求也許并不值得我們同情和支持。周圍的拆遷戶都能夠順利拆遷，說明國家的拆遷補償標準是合理的，能為絕大多數拆遷戶所接受，少數所謂的“釘子戶”堅持不拆遷，實質是其非正當要求沒有得到滿足。

近年來，黨和國家連續(xù)出臺保護農民利益的政策，對損害農民利益的各類行為予以嚴厲打擊。在征地拆遷補償方面，我國相繼出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例》、《中華人民共和國占地拆遷補償暫行條例》、《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》、《關于完善征地補償安置制度的指導意見》、《關于進一步做好征地管理工作的通知》等規(guī)定，各地也結合實際制定了相應的法律法規(guī)，對征地拆遷補償工作各環(huán)節(jié)予以規(guī)范，其核心就是切實維護拆遷戶的合法權益。絕大部分拆遷戶能夠在法律保護下獲得自己的合法、正當權益，但部分拆遷戶為滿足自己的不當要求，獲取非法利益，打著維護合法權益的旗號，卻干著損害國家、集體和他人利益的勾當，這是當前征地拆遷工作值得慎重思考和注意的新問題。

（作者單位：四川文理學院；本文系“四川省哲學社會科學重點研究基地—四川革命老區(qū)發(fā)展研究中心”2014年度重點項目“全面深化改革背景下秦巴地區(qū)社會問題研究—以達州為例”階段性成果，項目編號：SLQ2014A-03）

【注釋】

①曾實：“新型城鎮(zhèn)化之路的達州路徑”，《四川日報》，2013年5月28日。

②“北外鎮(zhèn)韓家壩村在職教園區(qū)拆遷補償中無視村民利益，暗箱操作，違紀違規(guī)的行為”，《鳳凰山下·論壇》，2013年5月6日。

③“通川區(qū)北外鎮(zhèn)人民政府對‘北外鎮(zhèn)韓家壩村在職教園區(qū)拆遷補償中無視村民利益，暗箱操作，違紀違規(guī)的行為’的回復”，《鳳凰山下·論壇》，2013年5月7日。

④林圳：“文沖著名釘子戶被業(yè)主低調拆除”，《羊城晚報》，2012年10月2日。

⑤余繼軍：“王鴻舉：依法處理釘子戶事件 絕不遷就漫天要價”，《人民日報》，2007年3月26日。

責編/許國榮（實習）