鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力提升

李麗坤　馮曉霞

【摘要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為直面群眾的黨的各項政策的最直接的貫徹執(zhí)行者，培養(yǎng)和提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律意識和依法行政能力成為社會發(fā)展的必然要求，要充分認(rèn)識到提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維的重要意義，文章結(jié)合當(dāng)前實際深入分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維形成中存在的問題，并對如何提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維和法治方式的能力提出對策和建議。

【關(guān)鍵詞】依法治國 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部 法治思維能力

【中圖分類號】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

習(xí)近平在十八屆四中全會中明確提出：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國方面肩負(fù)著重要責(zé)任，要不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定的能力”。①由此可見，在當(dāng)前我國“依法治國”的必然趨勢下，各級領(lǐng)導(dǎo)干部運用“法治思維和法治方式”的能力和水平，既是衡量領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的重要標(biāo)志，更是實現(xiàn)我國法治國家建設(shè)的重要保障。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國最基層的一級行政機(jī)構(gòu)，距離群眾近、涉及事務(wù)多，是黨的各項政策的最直接的貫徹執(zhí)行者，因此，培養(yǎng)和提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治思維能力，關(guān)系到我國法治國家建設(shè)的進(jìn)程，是盡快實現(xiàn)“依法治國”目標(biāo)中一項重要的課題。

提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的必要性

實現(xiàn)法治國家的必然要求?！耙婪ㄖ螄笔且豁椚沃囟肋h(yuǎn)的工作，全面推進(jìn)并實現(xiàn)依法治國更是一個系統(tǒng)性的工程，需要全黨全社會和全體干部群眾的共同努力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身處群眾工作的第一線，作為“與群眾聯(lián)系最密切”的公權(quán)的行使者，黨的執(zhí)政方針、政策和理念的實施離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的一言一行也代表了黨和政府的形象。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是否具有法治思維、是否能夠做到依法行政，直接影響到依法治國方略的落實和依法行政的實際效果，也關(guān)系到黨和政府在群眾心目中的形象。這就要求在日常工作過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須樹立法治思維，增強(qiáng)法治意識，帶頭學(xué)法、信法、守法、用法，起到旗幟和榜樣的作用！這樣才能順應(yīng)時代要求，推動整個社會主義法治國家的建設(shè)。②

符合社會發(fā)展的必然趨勢。改革開放以來，隨著人們文化水平不斷提高及三十余年的普法宣傳教育的積累，尤其是新媒體事業(yè)迅速發(fā)展，人民群眾的觀念意識發(fā)生了較大改變，“法治意識、維權(quán)意識”的理念已經(jīng)形成，在面對問題時老百姓開始意識到追究政府行為的規(guī)范性、行政程序的合法性，對政府各項工作的公正性、透明度的要求也就越來越高、越來越嚴(yán)，并習(xí)慣通過法律手段來維護(hù)自己的合法權(quán)益，一旦出現(xiàn)不符規(guī)定的行為，就容易激起群眾的不滿和對立情緒。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為直面人民群眾的重要政府機(jī)關(guān)，干部如仍然按照傳統(tǒng)的人治思維、政治思維的辦事方式來解決問題已經(jīng)很難再敷衍群眾，這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部盡快轉(zhuǎn)變思想觀念，“養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，遇事按照政策原則公開公平處理的思維方式和行為習(xí)慣”③切實樹立起法治思維，提高依法辦事能力，只有這樣才能順應(yīng)這一社會發(fā)展的必然趨勢。

維護(hù)基層社會穩(wěn)定的根本保障。維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定一直是各級政府工作的重中之重，然而近年來因征地拆遷、環(huán)境污染、執(zhí)法不當(dāng)?shù)纫l(fā)的群體性事件卻屢屢發(fā)生，而且這些事件往往復(fù)雜程度高，處理難度大，使得社會矛盾的協(xié)調(diào)和解決越來越困難，稍有不慎就會使小問題變成大問題，個別問題、局部問題變成影響全局的問題，④可以說是重視程度高、投入成本大、而維穩(wěn)效果卻不盡如人意。究其原因，一是群眾的法制觀念、權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，對政府和工作人員的要求越來越高，而部分基層政府和工作人員的工作方式簡單粗暴，不依法辦事，引發(fā)矛盾的爆發(fā)；二是一些領(lǐng)導(dǎo)干部在處理事件時，為了盡快消除事件影響，動輒采取高壓手段進(jìn)行強(qiáng)行壓制，看似暫時解決，實則埋下隱患，不但沒有真正化解矛盾反而激化了矛盾。為了防止事件的發(fā)生和化解各類隱患，迫切需要提高各級領(lǐng)導(dǎo)運用法治方式來解決問題，運用法治思維化解矛盾的能力，引導(dǎo)群眾合法地表達(dá)利益訴求，才能更好地保障社會的穩(wěn)定。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維形成中存在的問題

法律知識的學(xué)習(xí)和理解不夠深入。擁有必要的法律知識儲備、樹立正確的法治理念是人們擁有法律思維的前提。⑤在我國推行依法治國的大環(huán)境下，各級領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)已認(rèn)識到學(xué)法、懂法的必要性，但是很多干部在法律知識的積累方面仍然存在差距，典型表現(xiàn)為三個“不夠”：

第一，對法律知識的把握不夠全面。以邢臺市L縣為例，該縣依據(jù)國家形勢和上級要求統(tǒng)一組織了包括縣、鄉(xiāng)、村三級干部在內(nèi)的憲法學(xué)習(xí)，憲法學(xué)習(xí)的普及率基本達(dá)到90%以上（其中有10%的干部由于種種原因沒有系統(tǒng)學(xué)過憲法），除憲法外沒有統(tǒng)一組織過其他部門法的學(xué)習(xí)；對60名縣直機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村干部的調(diào)查，學(xué)習(xí)過行政訴訟法、行政處罰法、行政復(fù)議法、地方人民政府組織法等相關(guān)法律的干部有32人，僅占53.3%；在學(xué)習(xí)過這些單行法的干部中，85%是縣直各機(jī)關(guān)干部，學(xué)習(xí)的動機(jī)主要是由于和本職工作有關(guān)必須學(xué)習(xí)，只有15%的鄉(xiāng)、村干部自覺學(xué)習(xí)過。

第二，對法律知識的理解不夠透徹。通過對L縣憲法學(xué)習(xí)效果的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在接受過普法教育的干部中，有51.6%的人對憲法規(guī)定的基本精神和原則的掌握一知半解，20.4%的人對憲法修改的程序不清楚，導(dǎo)致法律知識的學(xué)習(xí)呈現(xiàn)重形式不重質(zhì)量的現(xiàn)象。

第三，對法律知識的學(xué)習(xí)不夠常規(guī)。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)L縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中組織過法律知識集中學(xué)習(xí)的僅有25%，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也只是在上級有明確要求的時候才組織，每年組織集中學(xué)習(xí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有，大多數(shù)單位安排工作人員自行學(xué)習(xí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作繁瑣，自學(xué)時間較少，而且缺乏有效監(jiān)督，自覺學(xué)習(xí)的干部少之又少，自學(xué)的質(zhì)量更是可想而知，“舊的知識隨著時間而遺忘，新的知識沒有認(rèn)真去學(xué)習(xí)”，造成基層政府的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員法律知識的匱乏。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部綜合素質(zhì)有待提高。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一是人員素質(zhì)高低對法律思維的形成有較大影響作用，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，雖然大多數(shù)干部具有依法辦事的意識和愿望，但是由于“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”們往往理論知識底子比較薄弱，加之普遍不重視知識的更新，接受新事物的能力受限，囿于慣性思維，法治思維的形成就容易受到限制。⑥二是個別地區(qū)忽視思想政治教育，缺乏持續(xù)有效的黨性教育，思想意識滑坡現(xiàn)象有所抬頭，人員流失嚴(yán)重。例如：邢臺市L縣某鄉(xiāng)由于地處偏僻，交通不便，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，年輕人不愿去，近三年來參加工作的12名年輕干部，通過招考出去的有3人，占總數(shù)25%，借調(diào)到縣直各機(jī)關(guān)的達(dá)到4人，占總數(shù)的33.3%，兩類人員共計占到58.3%，人才大量流失，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)真正具有高法律素質(zhì)的人越來越少，在基層直面群眾的服務(wù)工作中，很難形成濃厚的法治工作氛圍。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法辦事的理念落實不到位。樹立依法辦事的理念是法治思維的重要表現(xiàn)之一，通過國家法制建設(shè)進(jìn)程的不斷深入和普法宣傳的強(qiáng)化，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法律意識已經(jīng)有了較大提升，在行政執(zhí)法、辦事程序等問題上，業(yè)已認(rèn)識到依法辦事的重要性，但是“認(rèn)識到”并不意味著一定“做得到”。很多干部在工作時依然習(xí)慣性的采用傳統(tǒng)的道德思維、政治思維和方式，或者機(jī)械按的法律條文辦事，教條主義嚴(yán)重，導(dǎo)致行政行為不規(guī)范、不靈活等現(xiàn)象。如行政法規(guī)定的行政復(fù)議期，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都不以為意，錯誤的認(rèn)為行政執(zhí)法行為只要沒有原則性問題，就不必等待復(fù)議期，從而盲目的拋之腦后，最終造成政府工作被動。那些違法亂紀(jì)、瀆職貪污的官員，也并非都是“法盲”，歸根結(jié)底還是缺乏對法律的敬畏，沒有在內(nèi)心樹立堅定的法律信仰和依法辦事的理念。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多法律原則、法制觀念在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部心中還沒有真正落實。

干部的考核機(jī)制和監(jiān)督制度不健全。長期以來，對領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核更偏重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、區(qū)域穩(wěn)定等指標(biāo)，這些指標(biāo)也成為干部晉升的重要考量因素。而對于其是否依法行政、工作方式是否合法性一般都沒有作為硬性指標(biāo)納入考核的具體指標(biāo)體系中。而且，目前我國對各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的監(jiān)督不重視，機(jī)制不完善，遇到存在的問題往往重拿輕放。究其根源是，沒能以依法行政的效果來判斷干部的政績，缺少對基層政府依法行政監(jiān)督考核的平臺，大家感覺不到現(xiàn)實的壓力，法治思維的形成缺乏督促機(jī)制，這就導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的積極性不足。國務(wù)院很多文件都明確要求中央加強(qiáng)對基層政府依法行政的監(jiān)督檢查，但是，中央如何實施對基層政府依法行政的監(jiān)督檢查，通過什么組織形式，運用什么手段，如何調(diào)動地方政府積極參與的積極性與責(zé)任感，沒有一個完整的計劃和組織安排，這也就直接導(dǎo)致基層政府對依法行政的重視程度大都處于自發(fā)狀態(tài)。⑦

培養(yǎng)和提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的路徑

建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法制學(xué)習(xí)的長效機(jī)制。一方面，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要結(jié)合自身的工作需要，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律教育培訓(xùn)力度。尤其是目前我國正處于立法高峰期“新法的出臺、舊法的修改”不斷進(jìn)行，法律法規(guī)更新速度很快，基層干部更要及時更新法律知識。針對大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少組織學(xué)習(xí)的現(xiàn)狀，可由上級政府下達(dá)硬性指標(biāo)，規(guī)定學(xué)習(xí)時間、學(xué)習(xí)形式，采取和各高校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)結(jié)對子的方式，定期組織法制學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，建立起法制學(xué)習(xí)的長效機(jī)制。結(jié)合社會發(fā)展不斷創(chuàng)新學(xué)習(xí)方式，在集中培訓(xùn)、專題講座等常規(guī)模式的基礎(chǔ)上，充分利用新媒體如微博、微信、QQ、手機(jī)新聞報、電子雜志等形式，或者組織一些法制宣傳晚會等文娛活動，通過一些大家喜聞樂見而又教育意義深刻的相聲、小品等進(jìn)行法制宣傳，組織一些正反面典型的宣講活動進(jìn)行示范、警示教育。通過這些靈活多樣的學(xué)習(xí)形式，使領(lǐng)導(dǎo)干部們能夠經(jīng)常性地接觸到法律知識，接受法治文化的熏陶，提高知識的積累，提升學(xué)習(xí)的效果。

另一方面，在學(xué)習(xí)內(nèi)容上既要學(xué)習(xí)法律、法規(guī)的具體規(guī)定，又要學(xué)習(xí)相應(yīng)法律、法規(guī)的基本原則、基本精神；既要學(xué)習(xí)實體法律規(guī)范，又要學(xué)習(xí)程序法律規(guī)范；既要學(xué)習(xí)法理學(xué)等基礎(chǔ)理論知識，又要學(xué)習(xí)實務(wù)中的實際運用知識。⑧要重點防止出現(xiàn)重形式，輕質(zhì)量—雖然參加了學(xué)習(xí)，但“學(xué)過什么不清楚、學(xué)過之后就忘了”的現(xiàn)象；可通過創(chuàng)新督促考核方式方法，如：領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)學(xué)習(xí)以后，由干部輪流講，形成“以講促學(xué)，以學(xué)促知，以知促行”的學(xué)習(xí)模式；加強(qiáng)對學(xué)習(xí)情況的考核，把考核結(jié)果作為干部考評的重要內(nèi)容，建立領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)制度，最終達(dá)到增強(qiáng)教育培訓(xùn)的實效性目的。

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任用選拔的用人機(jī)制。首先，鼓勵那些學(xué)歷比較低，文化底子差的干部通過自學(xué)、成人教育等方式提高文化素質(zhì)，為法律思維的形成打下堅實的文化基礎(chǔ)。第二，加強(qiáng)對干部尤其是年輕干部的思想政治教育，鼓勵學(xué)歷高，能力強(qiáng)的年輕干部到基層，克服部分干部怕吃苦、怕?lián)?zé)的心理，選拔一些思想政治過硬、法制素養(yǎng)較高、工作能力較強(qiáng)的年輕干部充實到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，使他們樹立起扎根基層的理想信念，讓所學(xué)的知識能夠真正的服務(wù)于人民；第三，建立健全激勵獎懲機(jī)制，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的晉升空間，在同等條件下，優(yōu)先提拔任用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。⑨最后，充分利好用國家落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部基層補(bǔ)貼的契機(jī)，抓好骨干力量培養(yǎng)和年輕干部的教育引導(dǎo)，使其真正能夠扎根基層，建功立業(yè)。

引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部樹立法治理念的自覺性。不管是“法治思維”還是“法治方式”，無論是“依法辦事能力”還是“運用法治思維能力”，都是建立在良好法治理念基礎(chǔ)之上的，可以說法治理念是培育法治思維的前提和基礎(chǔ)。然而，法治理念的形成并不是一朝一夕的事情，是需要在反復(fù)的學(xué)習(xí)、實踐中逐漸養(yǎng)成的。這就要求通過教育、監(jiān)督等方式，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在日常的工作中時刻牢記法律規(guī)定和法治要求，將群眾的利益放在首位，充分認(rèn)識到依法服務(wù)群眾的本質(zhì)，將民主、法治放在群眾工作的第一位，處理好權(quán)與法的關(guān)系，逐漸養(yǎng)成干部工作中“遇事先想法、辦事先依法”的自覺意識，樹立法律至上的信仰，讓依法辦事成為干部的自覺行為，使遵法、守法、信法、依法成為一種執(zhí)政新風(fēng)尚。

完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的考核監(jiān)督機(jī)制。健全完善的干部考核和監(jiān)督機(jī)制，是干部能夠依法行政的關(guān)鍵，對提高干部法治思維和依法行政能力具有強(qiáng)有力的促進(jìn)作用。首先應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度，十八屆四中全會明確提出：“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容”。⑩因此，應(yīng)當(dāng)盡快改變以前唯經(jīng)濟(jì)、重穩(wěn)定的考核指標(biāo)體系，將法治實績的考核明確納入指標(biāo)體系中，使考核內(nèi)容能更加全面。同時，為了使法治實績考核指標(biāo)能夠落入實處，應(yīng)細(xì)化、具化法治實績考評標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。其次，健全的民主監(jiān)督機(jī)制是法治思維形成的保障。政務(wù)公開是首要，通過樹立標(biāo)識牌、開通官方微博等方式將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)各項工作的程序、內(nèi)容和形式予以公開，讓群眾對此有清晰的了解，避免徇私舞弊的出現(xiàn)，使違法行政行為無處可藏，有效防治權(quán)利的濫用；公眾參與是必須，對事關(guān)群眾利益的重大的政策，必須組織召開相關(guān)人員參加的聽證會，邀請法律人士參加確定其合法性，不能只走過場；執(zhí)法檢查是督促，要及時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部遵紀(jì)守法、依法行政情況進(jìn)行檢查和評定，對干部在工作實踐中運用法律解決問題的能力和效果進(jìn)行評估，作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要依據(jù)；行政問責(zé)是保障，建立違法責(zé)任追究制，對違法行政的干部應(yīng)當(dāng)一究到底，決不姑息。相信，通過一套系統(tǒng)、科學(xué)、有效的制度的創(chuàng)建和完善，能夠促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部思維模式的轉(zhuǎn)變，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)自覺形成法治思維，自覺選擇法治方式。

（作者單位：邢臺學(xué)院；本文系2015年度河北省社會科學(xué)基金項目“依法治國視域下地方政府提高應(yīng)對突發(fā)事件的執(zhí)政能力研究”的研究成果，項目編號：HB15FX007）

【注釋】

①⑩《十八屆四中全會報告》，http：//www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836.htm。

②張寧波：“增強(qiáng)基層干部法治思維的路徑探討”，《淮海工學(xué)院學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2015年第2期。

③劉啟春：“論黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一”，《桂海論叢》，2015年第2期。

④王秀珍：“新時期企業(yè)信訪工作角色探析”，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》，2014年第18期。

⑤穆家瑩：“鎮(zhèn)村干部必須提升法治思維”，《連云港日報》，2015年5月28日。

⑥汪東：“關(guān)于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政能力的思考”，《農(nóng)民致富之友》，2013年第8期。

⑦王廷勇：“淺析制約基層政府依法行政能力提高的幾個因素”，《學(xué)理論》，2010年第27期。

⑧彭民健：“提高民族地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和依法辦事能力的思考”，《團(tuán)結(jié)報》，2014年12月1日。

⑨孫志明：“加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國的根本保證”，《常熟理工學(xué)院學(xué)報》，2015年第1期。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實習(xí)）