法官懲戒制度完善與重構(gòu)

宋平

【摘要】司法權(quán)影響并決定著社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的宏偉目標(biāo)，要求在我國(guó)民事訴訟中實(shí)現(xiàn)司法公正。協(xié)同主義民事訴訟模式下，法官審判權(quán)有所強(qiáng)化，此時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)審判權(quán)加以適度的制約，建構(gòu)實(shí)體和程序完備的法官懲戒制度。健全的法官懲戒制度，能夠有效防止法官濫用審判權(quán)，實(shí)現(xiàn)司法公正。

【關(guān)鍵詞】程序公正 法官懲戒制度 完善與重構(gòu)

【中圖分類號(hào)】D923.49 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

法官懲戒制度概述

司法權(quán)作為法治國(guó)家權(quán)力體系中重要的一極，影響并決定著社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。和普通民眾最接近的司法程序當(dāng)數(shù)民事訴訟，每年全國(guó)法院系統(tǒng)審理的民事訴訟案件數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于刑事訴訟案件和行政訴訟案件。①民事訴訟模式、即民事審判權(quán)運(yùn)行方式，直接制約著民事訴訟程序公正之實(shí)現(xiàn)。司法改革至今，特別是2013年8月31日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂了《民事訴訟法》，標(biāo)志著我國(guó)民事訴訟模式已經(jīng)漸變?yōu)閰f(xié)同主義訴訟模式，民事審判權(quán)運(yùn)行模式則被賦予了強(qiáng)職權(quán)性。“‘讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)’，這是審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革中的核心問(wèn)題，也是多年來(lái)備受爭(zhēng)議的法院去行政化的問(wèn)題?！雹谂c此同時(shí)，規(guī)范法官審判權(quán)，防止司法職權(quán)被濫用，建構(gòu)完善的法官懲戒制度，對(duì)于民事訴訟程序公正的實(shí)現(xiàn)，具有關(guān)鍵性作用。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建構(gòu)統(tǒng)一、權(quán)威、程序完備的法官懲戒制度，加快依法治國(guó)的進(jìn)程。

為了防止法官濫用審判權(quán)，維護(hù)程序公正，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)法官審判行為進(jìn)行的規(guī)范，并給予違反職責(zé)行為進(jìn)行相應(yīng)懲戒，大陸法系和英美法系國(guó)家均構(gòu)建了系統(tǒng)的法官懲戒制度。

法官懲戒制度之比較研究

美國(guó)法官懲戒制度。美國(guó)是英美法系代表，為二元化的司法體制，相應(yīng)的對(duì)于法官懲戒制度，聯(lián)邦和州各自獨(dú)立，各自行使自己的職責(zé)權(quán)限。“在美國(guó)，國(guó)會(huì)設(shè)立了一個(gè)特別委員會(huì)對(duì)聯(lián)邦法官進(jìn)行懲戒。與此同時(shí)，每個(gè)聯(lián)邦上訴法院都有相應(yīng)的司法理事會(huì)，該理事會(huì)的主要職能為調(diào)查處理法官行為不端以及違法違紀(jì)案件。理事會(huì)只能對(duì)違紀(jì)法官作出一般處罰決定，彈劾法官的決定權(quán)在于聯(lián)邦國(guó)會(huì)?！雹勖绹?guó)想要成為一名聯(lián)邦法官，普通人非常困難，必須通過(guò)層層考試考核。與此同時(shí)，職業(yè)法官薪酬、崗位都獲得充分保障，那么對(duì)于法官不端行為的懲戒，也必須從實(shí)體上和程序上慎重處理。針對(duì)普通法官，一般違法違紀(jì)行為，由巡回上訴法院的理事會(huì)決定，并給予除撤職以外的懲戒。如果法官嚴(yán)重違法、違紀(jì)行為構(gòu)成犯罪時(shí)，則由國(guó)會(huì)進(jìn)行審判，可以給予違法法官作出撤職處罰。各州關(guān)于法官懲戒規(guī)定各不一致，但是內(nèi)容大體相同。各個(gè)州都設(shè)立了法官行為的專門(mén)調(diào)查委員會(huì)，其組成人員為普通民眾、律師和法官。經(jīng)過(guò)調(diào)查委員會(huì)調(diào)查，對(duì)法官作出懲戒處理后，如果受到懲戒的法官不服，可以向該州的最高法院提起上訴。

日本的法官懲戒制度。大陸法系典型國(guó)家日本，法官懲戒制度為國(guó)會(huì)彈劾，“即由日本參議院和眾議院共14名議員組成的彈劾法庭對(duì)于違紀(jì)違法法官進(jìn)行懲戒或者彈劾。”④對(duì)于比較嚴(yán)重的違法違紀(jì)行為，日本在國(guó)會(huì)設(shè)立的專門(mén)彈劾法庭進(jìn)行審理和裁判。起訴主體是在國(guó)會(huì)設(shè)立的專門(mén)的法官起訴委員會(huì)。彈劾委員會(huì)由參議院7名議員、眾議院7名議員組成?！叭毡局贫恕恫门泄?gòu)椲婪ā?，該法?guī)定法官被彈劾只有在兩種情況下：第一，顯然違背職務(wù)上的義務(wù)或者重大懈怠職務(wù)時(shí)；第二，其他不論職務(wù)內(nèi)外，有嚴(yán)重?fù)p及司法官威信的不良行為時(shí)?！雹萑毡痉ü賾徒渲贫戎械膶徟谐绦颍x予了被懲戒法官充分的辯論權(quán)，懲戒委員會(huì)作出判決須經(jīng)三分之二以上合議庭成員通過(guò)，才能生效。這個(gè)決定一旦作出，那么相對(duì)人的法官資格自動(dòng)喪失。國(guó)會(huì)中法官懲戒委員會(huì)成員，均非法官身份，這也是司法回避制度在法官懲戒程序中的體現(xiàn)。在日本，法官懲戒制度也很少被實(shí)際運(yùn)用，僅作為一種威懾，潛在的規(guī)范法官的行為。

我國(guó)法官懲戒制度之立法和司法實(shí)踐現(xiàn)狀及缺陷

我國(guó)屬于協(xié)同主義民事訴訟模式，在這種模式下，法官的審判權(quán)運(yùn)行方式有其獨(dú)特性，它是一種權(quán)力和權(quán)利協(xié)作運(yùn)行共同體，不過(guò)審判權(quán)也較強(qiáng)，控制庭審的能力突出。我國(guó)民事訴訟采納非約束性辯論原則，法官對(duì)于事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)調(diào)查往往具有主導(dǎo)性，僅就這一點(diǎn)分析，我國(guó)就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)法官審判權(quán)的控制與約束。另一方面，形式上的辯論原則給予了法官超強(qiáng)的審判職權(quán)，特別在于證據(jù)調(diào)查和事實(shí)認(rèn)定領(lǐng)域。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快建構(gòu)對(duì)于法官懲戒的規(guī)范，從反面規(guī)制法官的審判權(quán)良性行使。

我國(guó)現(xiàn)階段法官懲戒制度。第一，立法規(guī)定。我國(guó)在1982年制定《民事訴訟法（試行）》時(shí)，采納的是職權(quán)探知主義訴訟模式，法官對(duì)于訴訟程序的控制力很強(qiáng)，當(dāng)事人在訴訟中被作為法官查明案件事實(shí)的工具。究其原因，我國(guó)在改革開(kāi)放初期，立法模式沿用前蘇聯(lián)，民事訴訟的事實(shí)審目標(biāo)為查明客觀真實(shí)。在客觀真實(shí)的民事訴訟事實(shí)審目標(biāo)下，法官在整個(gè)民事訴訟程序過(guò)程中，享有廣泛的訴訟指揮權(quán)，事實(shí)認(rèn)定權(quán)、自由裁量權(quán)等審判權(quán)。對(duì)于法官懲戒制度的規(guī)定，只是見(jiàn)于《法官法》中抽象的法律條文，《法官法》第三十三條規(guī)定了對(duì)法官違法違紀(jì)行為進(jìn)行處罰，例如散布不當(dāng)言論、參加非法組織、貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判、濫用職權(quán)、泄露國(guó)家秘密和審判機(jī)密等等。

第二，司法解釋。《最高人民法院關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)法官法〉有關(guān)懲戒制度的若干規(guī)定》共二十條，對(duì)法官行為進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定。針對(duì)容易滋生腐敗的領(lǐng)域，特別是法官和律師關(guān)系方面，通過(guò)多年實(shí)踐，最高人民法院、司法部制定了《關(guān)于規(guī)范法官和律師相互關(guān)系維護(hù)司法公正的若干規(guī)定》，該規(guī)定對(duì)于法官和律師之間這種特殊工作共同體職業(yè)之間的行為，作出了詳細(xì)的規(guī)范。

第三，我國(guó)法官職務(wù)違法違紀(jì)現(xiàn)象突出。全國(guó)法院在2010年查處違法違紀(jì)司法人員共計(jì)783人；⑥2011年各級(jí)法院共查處違法違紀(jì)519人，其中受到刑事追究的77人；⑦2012年全國(guó)法院系統(tǒng)共查處利用審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)違法違紀(jì)人員1548人。⑧2013年各級(jí)法院共查處利用審判執(zhí)行權(quán)違法干警381人，其中追究刑事責(zé)任101人。⑨由此可見(jiàn)，近年來(lái)我國(guó)法官違法違紀(jì)情況突出，影響惡劣，完善法官懲戒制度迫在眉睫。

我國(guó)現(xiàn)階段法官懲戒制度的主要缺陷。第一，法官懲戒措施缺乏可操作性。一方面我國(guó)法官的禁止性行為規(guī)范具體，但另一方面，法官違反這些禁止性行為規(guī)范的程度不同時(shí)，應(yīng)受懲戒處罰的后果層次不分明?！斗ü俜ā泛退痉ń忉尵鶎⒎ü俚脑谛惺孤殑?wù)過(guò)程中的禁止性行為規(guī)范作了一一羅列，僅占整部法律或司法解釋的一小部分，沒(méi)有對(duì)法官違法違紀(jì)行為懲戒進(jìn)行細(xì)化，這就造成這些實(shí)體懲戒規(guī)范缺乏可操作性。

第二，法官懲戒制度缺乏程序規(guī)范。我國(guó)法官懲戒程序的啟動(dòng)條件、啟動(dòng)主體、懲戒程序主持者、當(dāng)事法官陳述申辯權(quán)、懲戒決定作出機(jī)制等程序性規(guī)范相當(dāng)缺乏，或者根本沒(méi)有被立法。而在實(shí)務(wù)中，對(duì)于法官懲戒實(shí)踐呈現(xiàn)出的“本末倒置”現(xiàn)象。往往是法官在已經(jīng)判決的民事案件中因?yàn)槁殑?wù)行為違法，被刑事判決職務(wù)犯罪成立，生效民事判決被再審程序撤銷或者改判，對(duì)法官刑事責(zé)任追究和法官懲戒合二為一，獨(dú)立的法官懲戒程序很少被單獨(dú)啟動(dòng)。造成這種法官懲戒制度運(yùn)行“本末倒置”的重要原因，在于制度本身缺乏公平的程序性規(guī)范。從法理上分析，法官懲戒制度兼具實(shí)體法和程序法要素，在程序公正獨(dú)立價(jià)值凸顯的今天，給予法官懲戒處分應(yīng)當(dāng)完善程序，達(dá)到程序公正。不管是我國(guó)法官法還是最高人民法院司法解釋，都存在重實(shí)體輕程序現(xiàn)象。法官懲戒制度實(shí)體規(guī)定健全而詳細(xì)，缺乏公正的程序性規(guī)范。這就造成法官懲戒制度不具備操作性，利用率不高，被束之高閣。

第三，法官懲戒制度立法層級(jí)較低。我國(guó)法官懲戒制度立法層面僅見(jiàn)于《法官法》，而在根本法《憲法》中沒(méi)出現(xiàn)。有其他類似規(guī)定集中在最高人民法院一系列司法解釋中，縱觀各國(guó)立法，法官懲戒制度屬于重要的司法主體制度，通常是通過(guò)國(guó)會(huì)立法。因此，我國(guó)在此方面立法層級(jí)低，而且是部門(mén)立法，實(shí)際操作也是法院系統(tǒng)，存在時(shí)常被忽視，較少利用等明顯缺陷。

我國(guó)法官懲戒制度之解析與重構(gòu)

地方試點(diǎn)。2014年12月3日，中共上海市委常委、市司法改革試點(diǎn)推進(jìn)小組組長(zhǎng)姜平主持召開(kāi)上海市司法改革試點(diǎn)推進(jìn)小組全體會(huì)議，審議并原則同意了《上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)章程（建議稿）》、《上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)委員人選名單》。

上海市率先在全國(guó)進(jìn)行了法官遴選和懲戒制度相結(jié)合的試點(diǎn)，重在遴選懲戒主持人的中立、權(quán)威、多元、專業(yè)、透明等要件，目的是為了提升上海法官、檢察官的公信力，推動(dòng)全社會(huì)對(duì)司法之一的尊重和信任。

民事訴訟協(xié)同化模式下法官懲戒制度之完善與重構(gòu)。民事審判權(quán)運(yùn)行模式與民事訴訟模式為當(dāng)事人、法官、其他訴訟參與人在民事訴訟中的行為方式、行為模式，具有指針作用。法官能夠控制民事訴訟的進(jìn)程，具有超強(qiáng)的審判權(quán)，能夠?qū)Ξ?dāng)事人的訴訟行為施加重要影響。例如，當(dāng)事人違反誠(chéng)實(shí)信用原則，其訴訟行為將被法官宣布無(wú)效，并給予一定的司法處罰。當(dāng)事人虛假訴訟、惡意訴訟侵害公共利益或者他人合法權(quán)益時(shí)，也將面臨否定性法律后果。協(xié)同性民事訴訟模式中，法官控制庭審的職權(quán)增強(qiáng)了，審判權(quán)被強(qiáng)化。在這種情況下，尤其應(yīng)當(dāng)對(duì)民事訴訟中法官的審判權(quán)加以嚴(yán)格約束，規(guī)范法官行為，對(duì)于有違法違紀(jì)行為的法官給予相應(yīng)的懲戒。

因此，建構(gòu)完備、規(guī)范的法官懲戒制度勢(shì)在必行。理論界以法官懲戒制度和錯(cuò)案追究制度相銜接，有學(xué)者認(rèn)為“我國(guó)法官錯(cuò)案追究制度與法官責(zé)任追究制度相銜接，完善我國(guó)法官懲戒制度?！雹夤P者認(rèn)為法官辦理了錯(cuò)案，不必然應(yīng)當(dāng)受到懲戒。辦理了錯(cuò)案，如果法官主觀上具有違法違紀(jì)行為，那么應(yīng)當(dāng)受到追究被懲戒。一方面，即使沒(méi)有辦理錯(cuò)案，但是法官有其他違反善良風(fēng)俗的行為時(shí)，也應(yīng)當(dāng)被追究、被懲戒。建議我國(guó)應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面完善和重構(gòu)我國(guó)法官懲戒制度。

第一，中共各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)同級(jí)法官懲戒委員會(huì)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)對(duì)本級(jí)黨委管理的干部統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)督，法官違法違紀(jì)首先是違反了中共的紀(jì)律規(guī)定，那么各級(jí)紀(jì)委就應(yīng)當(dāng)先行對(duì)違紀(jì)違法法官進(jìn)行黨紀(jì)政績(jī)處理。爾后，同級(jí)法官懲戒委員會(huì)再對(duì)當(dāng)事法官進(jìn)行法官懲戒。

第二，建構(gòu)獨(dú)立于法院的法官懲戒委員會(huì)。我國(guó)幅員遼闊，法官人員眾多，我國(guó)大陸地區(qū)法官人數(shù)已達(dá)到19.6萬(wàn)人，約占全國(guó)法院總?cè)藬?shù)的58%。近20萬(wàn)法官員額，司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近幾年來(lái)，每年均有幾百名法官因?yàn)檫`紀(jì)違法受到懲處，一百人左右因職務(wù)犯罪受到刑事處罰。因?yàn)槲覈?guó)幅員遼闊，法官懲戒統(tǒng)一管理難度較大，所以我國(guó)不能仿照西方國(guó)家設(shè)立獨(dú)立和唯一的全國(guó)法官懲戒委員會(huì)。我國(guó)而應(yīng)當(dāng)設(shè)立上采納集中統(tǒng)一和分散化管理相協(xié)調(diào)的法官懲戒制度。

目前，我國(guó)已經(jīng)建立了最高人民法院分院，可以在最高人民法院分院所在地建立法官懲戒委員會(huì)，管轄分院轄區(qū)的各級(jí)法院法官。法官懲戒委員會(huì)不隸屬法院，屬于中立和獨(dú)立機(jī)構(gòu)，懲戒委員由中紀(jì)委提名，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定并任命。每個(gè)懲戒委員會(huì)委員為9人或者7人，吸收法學(xué)專家，學(xué)者退休法官參加。

設(shè)立中央法官懲戒委員會(huì)，名單也由中紀(jì)委提出，組成人員為15人，獨(dú)立于法院，由全國(guó)人大常委會(huì)任命，吸收法學(xué)專家、學(xué)者、資深退休法官參加。審理當(dāng)事法官不服地方法官懲戒委員會(huì)作出的懲戒裁判，提起上訴的懲戒案件。

第三，程序結(jié)構(gòu)優(yōu)化。法官懲戒程序應(yīng)當(dāng)完備化。程序啟動(dòng)由社會(huì)多方主體掌握，可以由當(dāng)事人、律師舉報(bào)，也可以由法院自身主動(dòng)查處后舉報(bào)。各個(gè)懲戒委員會(huì)委員全部參加對(duì)疑似違紀(jì)違法法官的懲戒審理程序，另一方面，應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事法官申辯權(quán)，和申請(qǐng)回避權(quán)，懲戒程序應(yīng)當(dāng)重證據(jù)。懲戒程序的審級(jí)采納兩審終審制度。

法官懲戒程序的具體審理程序，可以參照行政處罰聽(tīng)證程序，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正原則。

第四，申訴程序完善。地方法官懲戒委員會(huì)針對(duì)當(dāng)事法官的懲戒程序結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的懲戒處分，其中可以包含記大過(guò)或者降級(jí)處分；如果當(dāng)事法官的情節(jié)特別嚴(yán)重，涉嫌犯罪的，懲戒程序須中止，等待法院的刑事判決。一旦法院對(duì)涉事法官作出刑事判決，那么法官懲戒委員會(huì)應(yīng)當(dāng)逐級(jí)報(bào)請(qǐng)中央法官懲戒委員會(huì)，給予辭退或者撤職處分，并由有權(quán)機(jī)關(guān)免去其法官職務(wù)。當(dāng)事法官面對(duì)對(duì)這種處罰可以向中央法官懲戒委員會(huì)申請(qǐng)復(fù)議。

結(jié)語(yǔ)

古往今來(lái)的實(shí)踐表明，權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，否則會(huì)被濫用。民事訴訟中法官審判權(quán)對(duì)當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)具有“生死予奪”的大權(quán)，強(qiáng)職權(quán)下，應(yīng)當(dāng)制定完善的法官懲戒制度規(guī)范法官的審判權(quán)。然而，鑒于我國(guó)特殊國(guó)情，只有在整體司法權(quán)威提高后，法官懲戒制度才能夠得到有效運(yùn)行，法官才能夠自覺(jué)自愿遵紀(jì)守法，公正司法。

（作者為四川理工學(xué)院法學(xué)院副教授；本文系四川省教育廳人文社科重點(diǎn)研究基地—基層司法能力研究中心重點(diǎn)項(xiàng)目“基層民事司法事實(shí)認(rèn)定權(quán)能研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：JCSF2014-01）

【注釋】

①最高人民法院2013年全國(guó)司法統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示：2013年全國(guó)法院審理民事案件7781972件、審理刑事案件971567件、審理行政案件123194件。參見(jiàn)：“最高人民法院工作報(bào)告”，《載最高人民法院公報(bào)》，2014年第4期，第23頁(yè)。

②賀小榮：“掀開(kāi)司法改革的歷史新篇章”，《法制資訊》，2013年第11期。

③范文紅：“法官制度比較研究”，武漢大學(xué)碩士學(xué)位論文，2002年，第47頁(yè)。

④于秀艷：“日本和法國(guó)的法官懲戒制度簡(jiǎn)介”，載懷效峰主編《司法懲戒與保障》，北京：法律出版社，2006年，第171頁(yè)。

⑤冷羅生：《日本現(xiàn)代審判制度》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年，第239頁(yè)。

⑥⑦⑧⑨“最高人民法院工作報(bào)告”，《最高人民法院公報(bào)》，2011年第4期，第6頁(yè)，第6頁(yè)，第6頁(yè)，第7頁(yè)。。

⑩戴勝?gòu)?qiáng)：“錯(cuò)案追究何去何從—關(guān)于我國(guó)法官責(zé)任追究制度思考”，《法學(xué)》，2012年第9期。

http：//www.chinanews.com/fz/2013/07-25/5085883.shtml.

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）