西部政府在“絲綢之路經濟帶”建設中的地位與作用

慕懷琴　黃維民

【摘要】“絲綢之路經濟帶”建設是一個宏偉的系統(tǒng)工程，涉及政治、經濟、文化、外交與國家安全等領域，我國西部地方政府在其建設中具有特殊地位。文章對西部地方政府在“絲綢之路經濟帶”建設中的地位，以及所起作用進行科學研判，分析其在“絲綢之路經濟帶”建設中應扮演什么角色，行使怎樣的職能，在此基礎上得出科學結論。

【關鍵詞】地方政府 絲綢之路 地位 作用

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

2013年9月，習近平主席提出共建“絲綢之路經濟帶”的戰(zhàn)略構想，不僅為我國帶動亞歐經濟區(qū)域大合作的總體發(fā)展指明了方向，也為相對滯后的欠發(fā)達西部地區(qū)縮小與東部差距，推動我國整體均衡發(fā)展提供了機遇，更為西部地方政府建功立業(yè)帶來了巨大的發(fā)展空間。

“絲綢之路經濟帶”對西部地方政府推動區(qū)域經濟發(fā)展的戰(zhàn)略意義

西部地區(qū)在對外關系史上具有重要的地位，在“絲綢之路經濟帶”建設中起著前沿和窗口作用，區(qū)位優(yōu)勢十分明顯。特別是在“絲綢之路經濟帶”建設中，由于具有運輸大通道、能源大通道、安全大通道和資源大基地等積極因素，為西部地方政府實施“絲綢之路經濟帶”戰(zhàn)略提供了廣闊的合作平臺，奠定了強大的物質基礎?！敖z綢之路經濟帶”的中心地區(qū)，是世界上油氣儲藏潛力最大的地區(qū)。早在1999年，美國國會通過的“絲綢之路法案”，要求政府必須關注中亞與高加索地區(qū)，認為“絲綢之路國家一共掌握了4萬億美元的石油和天然氣儲備”①?！敖z綢之路經濟帶”上的大能源通道，對內可促進西部地區(qū)大開發(fā)，提高新疆、陜西、青海、甘肅、寧夏等西部地區(qū)石油、天然氣的加工、利用以及轉換能力；對外可向西深化多種能源合作，同時可開展與我國能源相關的核電、水電等裝備制造各領域的技術輸出，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用。②

“絲綢之路經濟帶”幅員遼闊、地域寬廣，不僅具有得天獨厚的油氣能源，而且還具有世界上豐富的自然資源、礦產資源、土地資源和寶貴的旅游資源，被稱之為21世紀的戰(zhàn)略資源大基地?！敖z綢之路”所具有的豐富自然資源，為西部地區(qū)發(fā)展資源密集型產業(yè)奠定了物質基礎。西部地方政府可依托“絲綢之路經濟帶”沿途豐富的自然資源，努力發(fā)展與周邊中亞國家形成耦合的產業(yè)，如棉紡織、農副產品、特色林果業(yè)、礦物的深加工，通過引進國內外擁有先進技術和較強資本實力的大型企業(yè)，走“資源密集型+技術密集型”的產業(yè)之路，促進西部地區(qū)產業(yè)全要素生產效率的不斷提高，實現(xiàn)產業(yè)優(yōu)化與產業(yè)結構的轉型升級，形成西部地區(qū)多元的產業(yè)發(fā)展態(tài)勢。

總之，構建“絲綢之路經濟帶”的戰(zhàn)略意義主要有如下幾點：其一，拓展了西部地區(qū)對外開放的渠道，有利于西部地方政府形成全方位的對外開放新格局；其二，推進了西部地區(qū)基礎設施建設的互聯(lián)互動，有利于西部地方政府保障地區(qū)的能源安全；其三，加快了西部地區(qū)開放的步伐，有利于西部地方政府營造良好的地緣政治與國家安全環(huán)境；其四，推動了西部地區(qū)產業(yè)轉型升級，有利于西部地方政府實施產業(yè)結構轉型和國際產業(yè)轉移戰(zhàn)略；其五，弘揚了西部地區(qū)優(yōu)秀的歷史文化，有助于復興“絲綢之路”古老的文化，有利于西部地方政府積極促進我國東西部經濟社會的均衡化發(fā)展。

西部地方政府實施“絲綢之路經濟帶”戰(zhàn)略的SWOT分析

優(yōu)勢分析（S）。西部地區(qū)在古絲綢之路貿易史上有著舉足輕重的地位，為古絲綢之路的繁榮發(fā)揮過重要作用，曾把古絲綢之路帶入到了政治與經濟發(fā)展的鼎盛時期。由于具有改革開放和西部大開發(fā)兩大戰(zhàn)略的政策優(yōu)勢，西部地方政府獲得了更多改革紅利，以及取得國家層面較多的政策支持，經濟建設得以快速發(fā)展，基礎設施得到改善，社會民間積累了大量社會財富，人民生活水平不斷提高。西部地方政府取得的巨大成果能夠直接轉化為“絲綢之路經濟帶”建設的內在動力，為推動“絲綢之路經濟帶”建設奠定了強大的經濟基礎、人才優(yōu)勢與民間資本。

尤其是西部地區(qū)地緣遼闊、資源豐富，文化底蘊深厚，成為對旅游最具吸引力的地區(qū)，為西部地方政府帶來巨大的地方財政收入。此外，西部地區(qū)與中亞具有較強的產業(yè)互補性，對外貿易十分活躍，能源與農業(yè)合作潛力巨大。尤其是西部地區(qū)農產品生產與開發(fā)技術具有較高水平，為指導規(guī)劃中亞國家的農業(yè)生產，促進雙方農業(yè)合作搭建起良好的平臺奠定了牢固基礎，為西部地方政府對外合作、促進地區(qū)貿易、發(fā)展外向型經濟提供了巨大的空間。

劣勢分析（W）。在“絲綢之路經濟帶”建設中，西部地方政府的自身劣勢，主要表現(xiàn)為如下幾點：其一，地區(qū)發(fā)展的不平衡性。西部總體經濟發(fā)展水平滯后，基礎設施建設處于較低水平，能夠為“絲綢之路經濟帶”建設提供的資源與便利條件較少，加大了西部地方政府實施“絲綢之路經濟帶”戰(zhàn)略的難度；其二，從西部到中亞狹長的地理空間，城市密度與人口密度較低，尤其是生態(tài)環(huán)境非常差，而這一現(xiàn)狀在短期內是無法改變的，給西部地方政府實施“絲綢之路經濟帶”戰(zhàn)略帶來了挑戰(zhàn)；其三，雖然西部地區(qū)總體上處于和諧穩(wěn)定狀態(tài)，但仍存在著不穩(wěn)定因素。尤其是面臨的暴力恐怖主義、民族分裂主義與宗教極端主義威脅越來越大，各種極端事件呈上升趨勢。如果這些不穩(wěn)定因素不能得到有效控制與消除，必將分散西部地方政府對“絲綢之路經濟帶”戰(zhàn)略實施的注意力；其四，西部地區(qū)交通基礎設施落后。西部五省區(qū)面積為344萬平方公里，占全國面積的36%，但鐵路總里程卻僅是14432公里，占全國鐵路里程的14.78%，是中國鐵路唯一未成網(wǎng)的地區(qū)，甚至連骨架都未形成。尤其是西部地區(qū)的新疆、青海仍為“一線牽”省區(qū)。③此外，公路運輸總量與密度也落后于東部，特別是高速公路建設還需一番苦干才能趕上東部。目前西部地區(qū)缺少直接通往中亞的公路，僅有部分跨境公路與中亞國家相連，而這些公路對于“絲綢之路經濟帶”建設中大量貨物運輸來說是不夠的。在內河運輸上，由于西部地區(qū)自然條件限制，通向中亞的內河運輸根本不具備通行條件。在航空運輸上，西部地區(qū)僅烏魯木齊和西安航空港具備較大吞吐量，其他航空港在吞吐量方面均顯得較為“小巧”，根本無法肩負運輸保障任務。西部地區(qū)交通基礎設施落后與建設不足狀況，是西部地方政府面臨的最大困境，而要想改變這一狀況，需加大對交通基礎設施資金的巨大投入，而資金短缺是西部地方政府在“絲綢之路經濟帶”建設中具有的最大軟肋。

機會分析（O）?！敖z綢之路經濟帶”建設，為西部地方政府對外開放找到了一個重大突破口，提供了經濟發(fā)展的良好機遇。其一，有利于西部地方政府開拓中亞市場，開發(fā)中亞資源；其二，有利于加強西部地方政府與中亞經濟聯(lián)系，促進區(qū)域經濟相互協(xié)作，提升國際競爭力。西部地區(qū)作為“絲綢之路經濟帶”的新起點，理應憑借區(qū)位的戰(zhàn)略性優(yōu)勢，成為我國向西開放的重要引擎，為西部地區(qū)經濟轉型升級開辟新途徑。因此，西部地方政府要把握好國家向西開放戰(zhàn)略的機遇，努力把西部地區(qū)建成我國最具發(fā)展、最具創(chuàng)新能力、最具輻射帶動作用的“絲綢之路經濟帶”高地。

威脅分析（T）。對于西部地方政府實施“絲綢之路經濟帶”戰(zhàn)略來說，最大問題不是技術與資金，而是缺乏與周邊各國的政治與安全互信。首先，在政治層面，部分中亞國家仍存在“反華”、“恐華”社會心理，既導致“民心不通”，又帶來了很多操作層面的困難。尤其是中國缺乏清晰的中亞戰(zhàn)略和實施規(guī)劃，總體上是“做的多、說的少”，雖然這符合“韜光養(yǎng)晦、有所作為”的外交策略，但中亞國家對中國在中亞利益的拓展卻心存疑慮。這不僅需中央用大智慧去有效解決，而且也需地方政府認真貫徹中央的政治意圖，積極做好各項配合工作；其次，從地區(qū)安全角度來看，目前在“絲綢之路經濟帶”建設中最大的負面影響，來自兩方面：一是極端民族主義、極端宗教主義與恐怖主義的破壞活動，成為威脅西部地區(qū)安全的重要因素；二是“絲綢之路經濟帶”部分國家政局不穩(wěn)定，給西部地方政府實施“絲綢之路經濟帶”戰(zhàn)略帶來了巨大政治壓力。再次，從經濟角度來看，沒有形成一個地區(qū)性經濟協(xié)調機制，造成西部地方政府與周邊各國溝通協(xié)商不夠，即就是西部地方政府間也缺乏良好的協(xié)商合作機制。最后，從文化層面來看，“絲綢之路經濟帶”所經過國家與地區(qū)，分屬于中華文明、伊斯蘭文明、西方文明與東正教文明等不同文化區(qū)域。按照文明沖突理論來分析，如果“絲綢之路經濟帶”沿途國家無法妥善處理文化的差異，將會引起各個國家間的沖突與紛爭，最終引發(fā)地區(qū)局勢大動蕩，給西部地方政府實施“絲綢之路經濟帶”戰(zhàn)略帶來巨大挑戰(zhàn)。

西部地方政府在“絲綢之路經濟帶”建設中的地位與作用

“絲綢之路經濟帶”建設雖是國家層面上的大戰(zhàn)略，決定著世界未來的經濟秩序，但“絲綢之路經濟帶”沿途的我國西部地方政府，都希望能夠順暢地搭上便車，成為“絲綢之路經濟帶”的重要組成部分。在“絲綢之路經濟帶”建設中，中央政府主要扮演著引導者、組織者與監(jiān)督者等角色，負責制定相關的法律法規(guī)，給予地方政府更多政策層面的引導，但西部地方政府作為國家權力在地方上的代表，以及各項政策的重要執(zhí)行者，才是“絲綢之路經濟帶”戰(zhàn)略實施的關鍵所在，扮演著落實“絲綢之路經濟帶”戰(zhàn)略舉措、埋頭實干的重要角色，發(fā)揮著主導性作用。

在研究中所論述的西部地方政府應扮演什么樣的角色，應是地方政府的主觀角色，即地方政府的經濟和社會角色，這種角色的內涵主要表現(xiàn)為處理好四個方面關系：一是地方政府與中央政府的關系；二是地方政府間的關系；三是地方政府與市場的關系；四是地方政府與社會的關系。此外，西部地方政府在“絲綢之路經濟帶”建設中地位與作用的定位，既要從國家層面上全面思考，以體現(xiàn)國家戰(zhàn)略與意志的需求，又要與地方政府具體發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調，促進區(qū)域經濟一體化，最終實現(xiàn)區(qū)域經濟和社會同步發(fā)展，因而具有重要的責任擔當。根據(jù)“絲綢之路經濟帶”戰(zhàn)略具有的特定內涵，西部地方政府須做好以下幾個方面工作，明確自己在“在絲綢之路經濟帶”建設中的地位與作用。

第一，“絲綢之路經濟帶”建設離不開安全與穩(wěn)定環(huán)境，而西部地方政府則是做好這些方面工作的主體。近年來，美國、俄羅斯與日本等國在“絲綢之路經濟帶”的激烈博弈，給西部地方政府的區(qū)域經濟合作造成了巨大壓力，并帶來一定的地區(qū)安全風險。西部地方政府在破解壓力與化解風險方面，既要與周邊國家實現(xiàn)在國際經貿方面的政策溝通，又要在政治領域加強風險的管控，加快建立“絲綢之路經濟帶”沿途各國打擊“三股”勢力的安全預警機制，努力與周邊國家實現(xiàn)政治與安全互信，做好和諧穩(wěn)定與長治久安的工作。

第二，深化“絲綢之路經濟帶”各領域的合作，西部地方政府應提高對外貿易水平，推進全方位、寬領域、多層次對外開放，帶動地區(qū)國家互聯(lián)互通和商品貿易，打造絲綢之路沿途產業(yè)帶，促進地區(qū)國家經濟快速發(fā)展，為其社會穩(wěn)定提供支撐，為其緩解內部及相互矛盾營造條件；同時為西部地區(qū)大周邊“睦鄰友好帶”、“安全穩(wěn)定帶”戰(zhàn)略實施奠定更加堅定的物質基礎，進而形成“和諧相處、守望相助”的“命運同體”④。

第三，構建“絲綢之路經濟帶”，西部地方政府必須要著力于公共基礎建設。如果說實行大開放、大發(fā)展的東部沿?；A建設，主要在于港口和高鐵、高速公路和交通運輸系統(tǒng)的建設，那么欠發(fā)達的西部地區(qū)基礎設施建設，則應是全方位的主體“路”，即橫貫歐亞的現(xiàn)代鐵路、公路、航空、能源管道、電網(wǎng)、通訊體系和現(xiàn)代的資金流通體系⑤。就是習近平主席所說的“五通”中的“道路連通、貿易暢通和貨幣流通”。因此，西部地方政府應按照中央的規(guī)劃要求，加速推進政策制定、招商引資、基礎設施建設、人才引進等工作。尤其在內力激發(fā)和外力拉動下，不斷增強西部地區(qū)經濟發(fā)展的極化效應和擴散效應，提高其要素吸納力和經濟輻射帶動力，最終成為“絲綢之路經濟帶”上重要的經濟增長極。

第四，要想為“絲綢之路經濟帶”建設提供體制保障，西部地方政府需做好如下幾點：其一，健全各種預警與應急機制，提高應對突發(fā)事件與抗風險能力，確保國家和人民的利益免受損失；其二，強化部門的專業(yè)化建設與公共服務體系，大力扶持社會組織，增強全社會的創(chuàng)新能力；其三，完善行政決策追究制度，推進決策科學化與民主化，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定作為法定程序；其四，在搞好市場監(jiān)督與管理的基礎上，再取消和下放一大批行政審批事項，提高辦公效率，讓企業(yè)和群眾少跑路、少受累，以工作效率、服務質量、公共責任和公眾的滿意度，作為政府業(yè)績的評價指標，以干部的“辛苦指數(shù)”提升群眾的幸福指數(shù)；其五，捋順與中央的財權與事權，制定積極的財稅政策，通過大規(guī)模投資，把“絲綢之路經濟帶”建設變成西部地方政府公共干預重地。大規(guī)模投資是符合公共管理原則的，尤其是對教育、文化與社會保障等公共產品的投資，具有公共管理屬性，可極大改善基礎設施落后狀況，促進短期經濟增長，并為私人投資提供良好的外部環(huán)境，使得在西部地區(qū)經濟騰飛中起到正向引導的促進作用。

第五，在構建“絲綢之路經濟帶”的戰(zhàn)略中，西部地方政府應制定推動文化走出去的方針。在歷史上，西部地區(qū)是一個多民族聚居的地方，許多古老民族都曾在這塊土地上留下了他們的足跡。雖然他們的語言、宗教與民俗各不相同，但都是民族融合的真實見證。西部地區(qū)這種特殊的地理位置、特有的歷史聯(lián)系和特別的戰(zhàn)略作用，使得西部地方政府在“絲綢之路經濟帶”建設中，應大力開展跨境文化交流與合作，在尊重當?shù)匚幕幕A上，探索文化產品的進出口機制，增強跨境文化的傳播力，把絲綢之路建成和諧友好之路。這既可推動西部對外文化交流，也可加強民間文化交流；既可加強公益性文化交流，也可積極推動商業(yè)性文化貿易的發(fā)展。通過樹立大格局的理念，積極促進各種文明的交往，充分發(fā)揮我國的軟實力，做好人心通的工作。

（作者分別為西京學院講師，西京學院教授、碩士生導師；本文系2015陜西省教育廳人文社科研究計劃項目成果，項目編號：15JK2174）

【注釋】

①Ouse， Authorizes Expanded Aid to Countries Along Silk Road， CQ Daily Monitor， August 2，1999.

②謝文心：“‘絲綢之路經濟帶’背景下上合能源合作探析”，《黑龍江民族叢刊》，2015年第1期。

③“2009年中國鐵路行業(yè)信息咨詢報告”，中國報告大廳網(wǎng)，http：//www.chinabgao.com/reports/61142.html。

④王海運：“‘絲綢之路經濟帶’建設與中國能源外交”，《國際石油經濟》，2013年第12期。

⑤“發(fā)揚絲綢精神共建絲綢之路經濟帶”，《新疆日報》，2013年10月23日，第3版。

責編/張曉