印度嚴(yán)重霧霾折射出哪些深層問(wèn)題

于宏源

2014年，世界衛(wèi)生組織（WHO）對(duì)全球91個(gè)國(guó)家的1600個(gè)城市的空氣質(zhì)量進(jìn)行測(cè)量，結(jié)果發(fā)現(xiàn)印度首都新德里是PM2.5值最高的城市，全年平均值達(dá)到153，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于北京的PM2.5值56，而WHO設(shè)定的人類健康臨界值為10，新德里的PM2.5是其150倍。此外，印度的另外一個(gè)城市即巴特那緊隨其后，PM2.5高達(dá)149。而且，根據(jù)WHO發(fā)布的2014年數(shù)據(jù)，在這1600個(gè)城市中，PM2.5最高的20個(gè)城市中一半以上都位于印度。

盡管中國(guó)尤其是北京的霧霾問(wèn)題為各界所詬病，但是印度的空氣污染狀況要遠(yuǎn)遠(yuǎn)比中國(guó)嚴(yán)重。除了空氣污染問(wèn)題，印度的整體環(huán)境條件也比較惡劣。在印度，空氣污染問(wèn)題嚴(yán)重影響著這個(gè)國(guó)家人民的健康狀況。全球疾病負(fù)擔(dān)組織（GBD）2013年報(bào)告指出，戶外空氣污染已經(jīng)成為印度的第五大殺手。在印度，大約有3000萬(wàn)人患有哮喘，而數(shù)十萬(wàn)的過(guò)早死亡案例的主要原因也是空氣污染。

燃煤所產(chǎn)生的污染物和機(jī)動(dòng)車尾氣是霧霾的兩大主因

在印度，主要的污染物排放源就是煤炭。作為全球第二人口大國(guó)以及正在崛起的新興經(jīng)濟(jì)體，印度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)生活嚴(yán)重依賴于煤炭，其能源需求一半以上都要依靠煤炭，尤其是電力供應(yīng)。印度可探明煤炭?jī)?chǔ)量為2087.5億噸，是繼中國(guó)和美國(guó)之后的第三大煤炭生產(chǎn)國(guó)，而且燃煤產(chǎn)量以7%左右的速度增長(zhǎng)。印度最大的國(guó)企——印度煤炭有限公司（CIL）是世界上最大的煤炭生產(chǎn)商，其產(chǎn)量占到印度全國(guó)總產(chǎn)量的90%，又因煤炭?jī)r(jià)格低廉，因此成為整個(gè)印度工業(yè)發(fā)展的主要能源來(lái)源。尤其是在電力供應(yīng)方面，印度60%以上的電力供應(yīng)都來(lái)自煤炭。由于印度境內(nèi)存在大范圍的電力短缺問(wèn)題，低廉的煤電顯得尤其珍貴，不僅保障了部分電力供應(yīng)，而且價(jià)格低廉，印度農(nóng)村電力供應(yīng)問(wèn)題得到緩解。在這種情況下，由于替代燃料較少，燃煤就成為印度生產(chǎn)生活的必需品，但是其所產(chǎn)生的污染物經(jīng)過(guò)各種化學(xué)反應(yīng)形成細(xì)微顆粒物，成為印度霧霾的罪魁禍?zhǔn)住?/p>

機(jī)動(dòng)車尾氣是印度霧霾的另一大主因。在印度，政府每年對(duì)柴油的補(bǔ)貼高達(dá)150億美元，因此柴油價(jià)格低廉，成為許多小汽車和卡車的主要燃料。根據(jù)國(guó)際清潔交通委員會(huì)（ICCT）的報(bào)告，2013年印度以柴油為動(dòng)力的客運(yùn)車輛的銷量占到所有車輛銷售額的50%，而且由于柴油的價(jià)格只是汽油的24%，因此柴油汽車的市場(chǎng)份額還在繼續(xù)擴(kuò)大，預(yù)計(jì)到2030年會(huì)達(dá)到60%。而且由于燃料成本較低，許多人更加傾向于選擇駕車出行而非公共交通工具，現(xiàn)在每年的汽車登記率正以10%的速度增長(zhǎng)，汽車保有量的增長(zhǎng)速率為全球第二，目前平均每56.3個(gè)印度人就有一輛汽車。相較于汽油，以柴油為動(dòng)力的汽車排放的尾氣所產(chǎn)生的致癌物質(zhì)是前者的10倍。隨著印度機(jī)動(dòng)車尤其是以柴油為動(dòng)力的機(jī)動(dòng)車數(shù)量越來(lái)越多，加上許多汽車排放不達(dá)標(biāo)并且燃油質(zhì)量低，以及燃油經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的不規(guī)范等，印度霧霾問(wèn)題將會(huì)更加嚴(yán)重。

除了以上兩種污染源，在印度廣大農(nóng)村地區(qū)焚燒生物質(zhì)燃料，如糞餅、木柴、秸稈和垃圾等來(lái)取暖和做飯，其造成的污染是其他污染源的數(shù)倍。

印度環(huán)境治理措施雖有發(fā)展，但環(huán)境問(wèn)題從來(lái)都不是印度政府的優(yōu)先事項(xiàng)，民生和發(fā)展問(wèn)題才是其重中之重

1984年12月3日發(fā)生的慘絕人寰的中央邦鮑帕爾聯(lián)合炭化物廠毒氣泄漏事件，當(dāng)場(chǎng)殺死了3000多人，并造成無(wú)數(shù)人終生殘廢。這一事件喚醒了印度公眾的環(huán)境意識(shí)，促使政府進(jìn)一步改善環(huán)保立法的行政管理工作。1985年，印度聯(lián)邦政府成立了環(huán)境和森林部，大多數(shù)邦政府成立了環(huán)保和相關(guān)機(jī)構(gòu)。1986年11月，印度政府在頒布《環(huán)境保護(hù)法》后，隨即開(kāi)始執(zhí)行一項(xiàng)保護(hù)環(huán)境的五點(diǎn)方案，其主要內(nèi)容為：調(diào)查環(huán)境現(xiàn)狀；評(píng)估環(huán)境污染所造成的影響；控制污染和彌補(bǔ)環(huán)境所遭到的損害；在若干個(gè)大學(xué)內(nèi)設(shè)置有關(guān)環(huán)保問(wèn)題的研究機(jī)構(gòu)；動(dòng)員千萬(wàn)民眾參與《1986年環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施。此后，印度政府開(kāi)始采取立法手段控制生態(tài)環(huán)境的惡化，公布了《水（預(yù)防和控制污染）法》和《大氣（預(yù)防和控制污染）法》。據(jù)《印度環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，對(duì)于違反該法有關(guān)規(guī)定的人員，可處以5年以下的監(jiān)禁和10萬(wàn)盧比的罰款；對(duì)于繼續(xù)違反有關(guān)規(guī)定者，其增加的罰款每天可達(dá)5000盧比；在判決后一年繼續(xù)違反有關(guān)規(guī)定者，其監(jiān)禁期限可延長(zhǎng)至7年。

公眾環(huán)境參與一直是印度環(huán)境和空氣治理的一個(gè)部分，環(huán)境的利害關(guān)系也一直是印度傳統(tǒng)思想中的組成部分，佛經(jīng)和《奧義書》中的可持續(xù)發(fā)展的思想深深地影響著每一個(gè)印度國(guó)民，而且印度政府也一直強(qiáng)調(diào)公眾參與對(duì)于實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的重要性。印度現(xiàn)有一萬(wàn)多個(gè)涉及可持續(xù)發(fā)展的非政府組織（NGO），這些組織的范圍涉及生態(tài)發(fā)展推廣、廢物管理、森林保護(hù)、生物多樣化、扶貧脫困、衛(wèi)生教育等諸多領(lǐng)域。

然而，印度的環(huán)境治理措施帶有很大的發(fā)展中國(guó)家的特點(diǎn)，例如措施簡(jiǎn)單，制度設(shè)計(jì)不夠嚴(yán)謹(jǐn)和周密，有令不行的現(xiàn)象也較普遍。印度的環(huán)境污染問(wèn)題引起了印度市民和民間組織的廣泛重視，官方機(jī)構(gòu)也下了決心，要解決印度環(huán)境污染問(wèn)題。但印度環(huán)境保護(hù)的主要困難在于城市人口密度太大，人口素質(zhì)參差不齊，公眾的環(huán)境意識(shí)薄弱，政府的措施執(zhí)行力度不強(qiáng)，而且印度大量的貧民窟以及貧民窟人數(shù)的不斷增長(zhǎng)都增加了印度環(huán)保工作的難度。

印度的霧霾問(wèn)題如此嚴(yán)重，但是很少看到外國(guó)媒體甚至印度國(guó)內(nèi)的媒體進(jìn)行大肆報(bào)道，也從未像中國(guó)這樣引起政府和社會(huì)的廣泛關(guān)注。霧霾問(wèn)題之所以沒(méi)有受到廣泛關(guān)注也沒(méi)有得到有效治理，主要是因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題在印度并非重點(diǎn)整治議題，環(huán)境問(wèn)題從來(lái)都不是印度政府的優(yōu)先事項(xiàng)。作為一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)以及正在崛起的新興大國(guó)，印度目前面臨的民生問(wèn)題和發(fā)展問(wèn)題才是其重中之重，電力供應(yīng)問(wèn)題、供水問(wèn)題、工業(yè)發(fā)展等問(wèn)題才是政府和民間關(guān)注的重點(diǎn)。

首先，缺電一直是印度揮之不去的痛，甚至有印度媒體自嘲說(shuō)，停電已經(jīng)成為印度很多城市的“生活方式”。在中國(guó)，已經(jīng)很難想象停電燒煤油燈的情景了。但是在印度，全民用電卻似乎還是遙遠(yuǎn)的夢(mèng)想。而且近些年隨著印度經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，電力供應(yīng)不足的問(wèn)題更加凸顯，缺電所造成的經(jīng)濟(jì)損失更是難以想象。因此能夠使用煤電已經(jīng)是萬(wàn)幸，煤炭的污染問(wèn)題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不在考慮范圍之內(nèi)。況且目前印度的煤炭供不應(yīng)求，其他燃料代替煤炭的進(jìn)程也不順利，因此歸根結(jié)底，能源問(wèn)題才是印度目前面臨的重大難題。

其次，吃水難也是困擾印度政府和民眾的主要問(wèn)題。隨著人口增長(zhǎng)，工業(yè)飛速發(fā)展，印度正面臨供水不足的問(wèn)題。例如，新德里有350萬(wàn)人缺水，大多數(shù)市民家里每天只供水幾個(gè)小時(shí)。

再次，印度處于工業(yè)化階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)。盡管隨之產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題層出不窮，但是其優(yōu)先程度顯然不夠高，還是要讓位于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

印度大力開(kāi)展資源外交攻勢(shì)，保障能源供應(yīng)

盡管印度是全球第七大能源生產(chǎn)國(guó)，但同時(shí)也是全球第五大能源消費(fèi)國(guó)，加之石油天然氣資源相對(duì)貧乏，印度的能源供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其國(guó)內(nèi)需求，而且還有大量的潛在能源需求得不到滿足。為了保障能源供應(yīng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，印度政府大力開(kāi)展資源外交攻勢(shì)，以獲取國(guó)內(nèi)外一切可以利用的各種能源形式。

印度的能源戰(zhàn)略主要包括國(guó)內(nèi)能源戰(zhàn)略和對(duì)外能源戰(zhàn)略兩部分：國(guó)內(nèi)能源戰(zhàn)略主要包括深化能源機(jī)構(gòu)改革、提高國(guó)內(nèi)能源產(chǎn)量、積極開(kāi)發(fā)可替代能源、建立戰(zhàn)略油氣儲(chǔ)備以及提高國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)量；對(duì)外能源戰(zhàn)略則主要涵蓋加強(qiáng)對(duì)外核能合作、加大化石能源國(guó)際合作力度、加快新能源及可再生能源對(duì)外合作等。

在此基礎(chǔ)上，印度的資源外交政策主要包括：推進(jìn)與南亞鄰國(guó)的能源合作，加強(qiáng)與中東國(guó)家的油氣合作，加強(qiáng)同中亞、南美國(guó)家的油氣合作，以及大力推進(jìn)與地區(qū)和國(guó)際合作機(jī)制的能源合作。由此可見(jiàn)，印度的資源外交戰(zhàn)略已經(jīng)擴(kuò)展到了非洲、拉丁美洲，并初步形成了“丁字型”的全球化能源戰(zhàn)略。①同時(shí)，這一戰(zhàn)略又可分為內(nèi)環(huán)戰(zhàn)略和外環(huán)戰(zhàn)略。內(nèi)環(huán)戰(zhàn)略主要指向北獲得俄羅斯油田開(kāi)采權(quán)，向西建立伊朗到印度的能源安全通道，向東則占有緬甸天然氣的大部分出口市場(chǎng)。外環(huán)戰(zhàn)略則擴(kuò)展到非洲和拉丁美洲，形成全球性能源網(wǎng)絡(luò)。

莫迪政府上臺(tái)以后，更是加快了本國(guó)能源發(fā)展的速度，被稱為印度史上首位具備能源產(chǎn)業(yè)知識(shí)的總理，初一上臺(tái)就提出了雄心勃勃的能源改革政策。在以莫迪為首的印度人民黨競(jìng)選宣言中，最大限度地開(kāi)發(fā)石油、天然氣、太陽(yáng)能、水能、風(fēng)能、煤炭和核能資源等能源資源成為其重要組成部分，并且將重點(diǎn)開(kāi)發(fā)能源基礎(chǔ)設(shè)施，提高能源利用效率，保障能源安全，提升石油、天然氣和煤炭產(chǎn)量以減少進(jìn)口依賴。

在國(guó)內(nèi)層面，莫迪政府致力于改善能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)可再生能源的開(kāi)發(fā)和利用。由于如果按照目前的增長(zhǎng)速度，印度進(jìn)口煤炭發(fā)電量到2030年將從目前的30%上升到其電力總量的80%，這對(duì)印度實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展將是嚴(yán)重的打擊。為了保障印度國(guó)內(nèi)的電力供應(yīng)、能源供應(yīng)和能源安全以實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立，莫迪政府將能源政策的重點(diǎn)放到可再生能源的開(kāi)發(fā)以及清潔能源技術(shù)的開(kāi)發(fā)上。莫迪政府提倡清潔能源技術(shù)開(kāi)發(fā)，并且計(jì)劃投入250億美元設(shè)立五項(xiàng)基金發(fā)展“綠色能源”，而對(duì)太陽(yáng)能的投資單獨(dú)增加到1000億美元。按照印度《國(guó)家氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》，印度計(jì)劃在2020年之前將可再生能源的比例增加到15%。

在國(guó)際層面，莫迪政府通過(guò)國(guó)際合作為國(guó)內(nèi)能源結(jié)構(gòu)改善創(chuàng)造外部條件，并通過(guò)建立石油儲(chǔ)備等措施保障能源安全。一方面，印度政府決定在三個(gè)地方——維薩卡帕特南（Visakhapatnam）、芒格洛爾（Mangaluru）和帕杜爾（Padur）建立五個(gè)百萬(wàn)公噸的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備點(diǎn)，以緩沖國(guó)際石油市場(chǎng)的沖擊。另一方面，印度政府通過(guò)國(guó)際合作獲得國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，提升能源利用能力。例如，核能是莫迪政府清潔能源戰(zhàn)略的關(guān)鍵部分，但是核能的發(fā)展需要國(guó)外先進(jìn)的核能技術(shù)和燃料提升國(guó)內(nèi)核電能力。2015年初，莫迪訪問(wèn)法國(guó)，在與奧朗德會(huì)面中討論的主要議題之一便是核能問(wèn)題。通過(guò)協(xié)商，法國(guó)核能巨頭阿?，m（Areva）和印度核電公司（NPCIL）計(jì)劃在印度杰塔普建立六個(gè)核反應(yīng)堆，而且目前已經(jīng)進(jìn)入具體實(shí)施階段。

印度積極參加全球環(huán)保合作，促進(jìn)國(guó)內(nèi)環(huán)境問(wèn)題改善

印度在環(huán)境外交方面也表現(xiàn)積極，而且印度也不希望靠犧牲其環(huán)境來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展或者其它表面的國(guó)家利益。對(duì)于印度環(huán)境外交的整體情況，印度學(xué)者戈文德·拉詹（Mukund Govind Rajan）認(rèn)為：“印度希望在環(huán)境政策上也能在國(guó)際上發(fā)揮更大的影響力?！薄霸谌颦h(huán)境談判中，印度的政策包括至少兩個(gè)目標(biāo)：防御和自信的。”“印度給人以自己是國(guó)際社會(huì)負(fù)責(zé)任的一員的形象?！薄霸趫F(tuán)結(jié)發(fā)展中國(guó)家以及闡述第三世界國(guó)家關(guān)注的問(wèn)題上，印度發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用?！雹?/p>

莫迪政府執(zhí)政以來(lái)，印度在加快國(guó)內(nèi)太陽(yáng)能及核能等清潔能源發(fā)展的同時(shí)，在國(guó)際氣候變化談判中也奉行積極的氣候變化政策，爭(zhēng)取發(fā)達(dá)國(guó)家的資金和技術(shù)，同時(shí)也繼續(xù)團(tuán)結(jié)中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)全球氣候挑戰(zhàn)。印度是繼中國(guó)和美國(guó)之后的第三大碳排放國(guó)，也是世界上霧霾最嚴(yán)重的國(guó)家之一，這不僅反映了印度國(guó)內(nèi)不合理的能源結(jié)構(gòu)，也反映了處于工業(yè)發(fā)展階段的人口大國(guó)低下的能源利用效率以及不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。莫迪政府充分認(rèn)識(shí)到了印度目前面臨的環(huán)境問(wèn)題，在國(guó)內(nèi)推行可再生能源的開(kāi)發(fā)，鼓勵(lì)國(guó)民綠色出行等；在國(guó)際上積極為國(guó)際氣候變化談判做準(zhǔn)備，繼續(xù)聯(lián)合其他發(fā)展中國(guó)家，為印度爭(zhēng)取更多的發(fā)展空間。莫迪稱，印度的氣候變化政策絕對(duì)不會(huì)受到外部壓力的影響，但是印度自身面臨的環(huán)境問(wèn)題和資源問(wèn)題迫使印度不得不采取措施應(yīng)對(duì)全球變暖。因此，莫迪政府在氣候變化問(wèn)題上持兩種截然不同的立場(chǎng)。在國(guó)內(nèi)，莫迪極為重視清潔能源的使用和環(huán)境的保護(hù)，倡導(dǎo)傳統(tǒng)的環(huán)保的生活方式；但是在國(guó)際舞臺(tái)上，莫迪政府極力反對(duì)其他國(guó)家對(duì)其主權(quán)和政策的干涉，印度的氣候變化政策不會(huì)受到外部任何壓力的影響。按照人均碳排放量，西方發(fā)達(dá)國(guó)家要比印度排放的多的多。當(dāng)前各種環(huán)境災(zāi)難是西方國(guó)家工業(yè)發(fā)展的結(jié)果，因此應(yīng)對(duì)氣候變暖負(fù)責(zé)的是西方發(fā)達(dá)國(guó)家。這種自相矛盾但又在情理之中的立場(chǎng)直接影響著莫迪政府的環(huán)境外交。

總之，霧霾問(wèn)題是所有正在進(jìn)行工業(yè)化進(jìn)程的國(guó)家所必須面臨和解決的問(wèn)題。霧霾既是工業(yè)化的產(chǎn)物，又對(duì)生產(chǎn)生活產(chǎn)生消極影響，有礙經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但是霧霾問(wèn)題不僅僅是環(huán)境問(wèn)題，其折射出來(lái)的是一個(gè)國(guó)家在工業(yè)轉(zhuǎn)型階段所面臨的各種問(wèn)題，如能源問(wèn)題、環(huán)保問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化及產(chǎn)業(yè)升級(jí)問(wèn)題等，進(jìn)而引發(fā)的是對(duì)一個(gè)國(guó)家資源和環(huán)境外交的思考。印度在當(dāng)前階段以犧牲環(huán)境為代價(jià)來(lái)滿足民生及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，擴(kuò)大海外能源市場(chǎng)、保障能源安全、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)、保護(hù)國(guó)內(nèi)環(huán)境將成為其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

（作者為上海國(guó)際問(wèn)題研究院比較政治和公共政策所所長(zhǎng)、研究員；北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院博士生王麗娜對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）

【注釋】

①戴永紅主編：《中印海外能源戰(zhàn)略研究：地緣政治經(jīng)濟(jì)的視角》，北京：時(shí)事出版社，2014年版，第78頁(yè)。

② Mukund Govind Rajan， Global Environmental Politics： India and the North-South Politics of Global Environmental Issues （Oxford University Press， 1997）， p. 260， p. 262，p. 270.

責(zé)編/ 劉瑞一 美編/于珊