中國協(xié)商民主發(fā)展最新態(tài)勢

何包鋼

【摘要】近幾年來，中國地方的協(xié)商民主實(shí)踐已呈現(xiàn)蔚為壯觀的態(tài)勢，在世界范圍內(nèi)形成了一股中國化潮流，引起了海內(nèi)外的廣泛關(guān)注。協(xié)商民主實(shí)踐在中國鄉(xiāng)村與城市全面開花，各個(gè)地方都積累了豐富鮮活的成果與經(jīng)驗(yàn)，特別是在組織建構(gòu)、程序設(shè)計(jì)、議事協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商模式等方面有了新的發(fā)展。此外，最近的協(xié)商民主實(shí)踐也存在很多亟需解決的矛盾和問題，需要進(jìn)一步關(guān)注基層協(xié)商民主未來發(fā)展的方向和道路。

【關(guān)鍵詞】 ? 協(xié)商民主 ?組織建構(gòu) ?民主實(shí)踐 ? ? ?【中圖分類號】D602 ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

中國協(xié)商民主實(shí)驗(yàn)和探索在地方政府如火如荼地展開，其形式日趨多樣，數(shù)量和規(guī)模不斷增長。在農(nóng)村，各地都在推廣實(shí)施村級重大事項(xiàng)的“四議兩公開”制度。2014年中央一號文件指出，深入推進(jìn)村務(wù)公開、政務(wù)公開和黨務(wù)公開，實(shí)現(xiàn)村民自治制度化和規(guī)范化。全國每年約有170萬名村干部進(jìn)行述職述廉，對23萬多名村干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，村民評議村干部達(dá)到200多萬人次。城市基層政府的協(xié)商民主實(shí)踐同樣蓬勃發(fā)展，大多數(shù)城市都圍繞著水電氣交通價(jià)格收費(fèi)、城市建設(shè)規(guī)劃等項(xiàng)目召開居民聽證會，聽證會程序與制度也不斷完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道辦的協(xié)商試驗(yàn)也紛紛涌現(xiàn)，協(xié)商民主懇談會自從溫嶺率先實(shí)施后，在全國范圍內(nèi)得到競相仿效。公眾對地方政府協(xié)商民主實(shí)踐的認(rèn)知度也逐漸提高，2013年新加坡南洋理工大學(xué)組織的全國34個(gè)城市的問卷調(diào)查表明，城市居民對于政府征求和采納公眾意見的評價(jià)都不低，分別達(dá)到6.12分和6.04分（0-10分）。

組織建構(gòu)的進(jìn)展：各地政府推陳出新，開展協(xié)商民主試點(diǎn)與實(shí)驗(yàn)

中國的協(xié)商民主制度的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，同黨政部門組織建立發(fā)展起來的，執(zhí)政黨和政府的重視度和組織協(xié)調(diào)是協(xié)商民主發(fā)展的決定性因素。十八大報(bào)告提出“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，要求健全社會主義協(xié)商民主制度，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。十八屆四中全會通過的全面推進(jìn)依法治國的決定，把協(xié)商民主擺在依法治國建設(shè)更為重要的位置，隨后的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議正式通過了《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》 （2015年2月9日）。在中央精神的推動(dòng)下，地方政府大量建立協(xié)商民主組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，如四川省政協(xié)建立“推進(jìn)協(xié)商民主改革發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，省政協(xié)黨組副書記、常務(wù)副主席擔(dān)任組長?；鶎诱布娂娊⒅T如“協(xié)商民主領(lǐng)導(dǎo)小組”（如天津市寶坻區(qū)） 、“協(xié)商民主試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”（如南京市六合區(qū)人民政府橫梁街道辦事處） 、“協(xié)商民主制度創(chuàng)新專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組”（如湖北荊門市） 等協(xié)商民主組織領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

組織建構(gòu)方面，各地政府推陳出新，嘗試用新型機(jī)構(gòu)來滿足群眾與日俱增的訴求。例如廈門市海滄區(qū)的協(xié)商民主中心，廣東順德的拆遷居委會，以及吉林安陽的群眾訴求服務(wù)中心等。這些扎根于基層的民主實(shí)踐機(jī)構(gòu)，大多直接聯(lián)系到群眾本身，關(guān)注和解決他們的生活困難，為他們提供訴求窗口。

地方各級協(xié)商民主組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)定，意味著更多的地方將開展協(xié)商民主試點(diǎn)與實(shí)驗(yàn)，也標(biāo)志著協(xié)商民主在地方治理行為中越來越向常態(tài)化發(fā)展。成立地方性的，乃至全國的協(xié)商民主領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)有助于總結(jié)地方實(shí)踐，形成可推廣的理論與模式，對中國協(xié)商民主的發(fā)展也是有利的。

程序設(shè)計(jì)的進(jìn)展：與一些公民政治參與形式聯(lián)合，提高公民協(xié)商民主的提議權(quán)

除了組織建構(gòu)上的開拓創(chuàng)新，協(xié)商民主在程序設(shè)計(jì)方面也取得了有意義的進(jìn)展。首先，某些地方政府嘗試將協(xié)商民主與一些公民政治參與形式進(jìn)行程序上的聯(lián)合。長沙芙蓉區(qū)的“信訪聽證會”是一個(gè)例子。聽證會嚴(yán)格按照信訪條例進(jìn)行，聽證雙方討論熱烈、爭論有序、程序嚴(yán)謹(jǐn)。如果信訪人對本次聽證會形成的結(jié)論意見基本滿意，區(qū)委、區(qū)政府要求責(zé)任單位對聽證會結(jié)論所做出的決定，在5個(gè)工作日內(nèi)全部落實(shí)到位。這種新型的協(xié)商模式，將信訪與聽證結(jié)合起來，就典型信訪疑難積案進(jìn)行公開聽證，樹立了群眾通過合法公開途徑解決信訪問題的標(biāo)桿，為宣傳鼓勵(lì)信訪人參與聽證開辟了新的途徑，在解決群眾困難的同時(shí)，緩解了上訪壓力。

其次，作為協(xié)商民主制度的重要內(nèi)容，聽證會制度無疑有助于各級政府決策民主化和科學(xué)化。十八屆四中全會在推進(jìn)依法治國決定中強(qiáng)調(diào)了健全依法決策機(jī)制，把公眾參與和專家論證確定為重大行政決策法定程序之一。這一決定將協(xié)商民主制度視為政府決策前或決策中必備的法定程序，提高了協(xié)商民主制度對政府決策的影響力。在中央精神和方針的推動(dòng)下，目前，地方政府也在不斷試驗(yàn)，為普通市民賦予了更多實(shí)質(zhì)性的決策參與權(quán)，例如裁定權(quán)、參與式預(yù)算中的提案權(quán)和表決權(quán)等。如今，北京市政府在進(jìn)行決策之前常常會開展公共聽證會來對群眾意見進(jìn)行試水，不僅如此，聽證會還能真正左右決策的成敗。如果在聽證會中有強(qiáng)烈的反對意見，則很有可能取消原定方案。這種民意試水從反面體現(xiàn)了一種隱性的民眾決策權(quán)。

地方政府在提高公民協(xié)商民主的提議權(quán)上也做出了嘗試與試驗(yàn)。例如村民會議作為鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度的主體，在村民會議的召開制度上，當(dāng)前的法律規(guī)定村民會議由村委會負(fù)責(zé)召開。然而，村委會由于各種的原因有時(shí)不愿召開村民會議。部分地方政府對這一制度進(jìn)行了改進(jìn)，改進(jìn)了村民召開會議的提議權(quán)，如吉林省采取了設(shè)立村民代表會議主席團(tuán)或者是推薦會議召集人的制度，即村民代表會議主席團(tuán)根據(jù)村級的規(guī)模，一般是由三至五人組成，設(shè)主席一人經(jīng)過村民代表投票選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)召集和主持村民代表會議，并對村民委員會的工作進(jìn)行監(jiān)督。 江西省出臺新辦法要求村民會議每年至少召開一次，如有1/5以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民代表會議。

在協(xié)商方法上，各地方政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)也有進(jìn)展和創(chuàng)新。例如云南省鹽津縣的參與式預(yù)算，在選擇與會成員的方法上，采取了隨機(jī)抽樣與村民代表相結(jié)合的方式，保證了議事員的廣泛性和代表性，使普通村民有途徑參與到協(xié)商中來，促進(jìn)了討論視角的豐富與多樣。吉林安圖的“民意裁決團(tuán)”不僅通過自薦和推薦的方式構(gòu)成議事代表，還首創(chuàng)了電視直播議事過程的協(xié)商方法，讓參與討論的每一個(gè)人的每一句話都被確鑿有效的記錄下來、傳播出去，為所有關(guān)心議事內(nèi)容的普通村民提供了查詢和監(jiān)督渠道，讓群眾有地說理、有據(jù)可查，最大限度地確保協(xié)商過程的透明公開。

最后，當(dāng)前地方政府的很多協(xié)商民主制度存在著走形式，假協(xié)商問題。例如部分聽證會是在政策已經(jīng)制定、決定已經(jīng)做出后才召開，聽證會實(shí)際上蛻變?yōu)橥ㄖ獣?，對政府決策幾乎沒有任何實(shí)質(zhì)性影響。一些聽證會由于程序過于簡單或不規(guī)范，聽證過程被部門控制和操縱的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如價(jià)格聽證中經(jīng)常出現(xiàn)的聽漲現(xiàn)象，以及聽證員絕大多數(shù)是政府工作人員等問題。聽證的形式化和聽證程序的隨意化是當(dāng)前阻礙中國聽證制度發(fā)展的重要障礙。

議事內(nèi)容的進(jìn)展：協(xié)商民主議題更加廣泛化和深入化，在方向上體現(xiàn)了一種由社會民生到政治經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變

在議事內(nèi)容方面，協(xié)商民主實(shí)踐在近幾年來也取得了諸多的進(jìn)步?？傮w而言，協(xié)商民主議題更加廣泛化和深入化，在方向上體現(xiàn)了一種由社會民生到政治經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。

以往，協(xié)商民主主要討論的問題對政府的政治經(jīng)濟(jì)決策沒有實(shí)質(zhì)性的影響，不包含激烈的利益沖突。但發(fā)展至今，協(xié)商民主所包含的話題已經(jīng)發(fā)生了一定的變化。例如吉林省安圖縣，村民就土地置換的問題與政府進(jìn)行了協(xié)商談判。最終這個(gè)糾紛在當(dāng)?shù)氐摹懊褚獠脹Q團(tuán)”得到解決，村民與政府互為辯論雙方，由中立的議事代表投票表決最終結(jié)果。此類協(xié)商民主的議題已經(jīng)擴(kuò)展到“土地分配方案”，強(qiáng)度和深度可見一斑。而除此之外，各省市所組織的居民議事會，近些年來也紛紛將討論議題拓展至“社區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃”、“財(cái)務(wù)收支情況”等?？傮w而言，協(xié)商民主的討論議題，由最初相對軟性的話題，向與公民生活息息相關(guān)的實(shí)質(zhì)性方向發(fā)展，甚至有力量影響到政府政策與財(cái)政預(yù)算的決定。

中國協(xié)商民主成為一種西方自由民主版本的替代模式并不是一個(gè)不可企及的空想

現(xiàn)今中國在協(xié)商民主實(shí)踐上已經(jīng)取得了重要的進(jìn)展，但是仍不可避免地存在很多不足和問題，需要在實(shí)踐中修正改進(jìn)。

第一，協(xié)商民主目前已成為主流話語和執(zhí)政意識形態(tài)?！皡f(xié)商民主”的詞匯出現(xiàn)在官員講話、政府決議、政策文件中頻率越來越高，然而這并不意味著地方政府充分尊重協(xié)商民主的價(jià)值原則和觀念。實(shí)際上，中國基層協(xié)商民主實(shí)踐的工具化特色比較明顯，協(xié)商民主的價(jià)值和底線意識不強(qiáng)。因此，當(dāng)問題出現(xiàn)或比較棘手時(shí)，官方采取協(xié)商民主的方法。問題解決后，協(xié)商民主就棄而不用。部分地方官員不惜違背協(xié)商民主基本原則，要么把協(xié)商程度設(shè)計(jì)過于簡單，要么操縱程序、控制聽證員和議事參與者人選，使協(xié)商過程支持官方滿意的結(jié)果。協(xié)商民主不應(yīng)該只是政府應(yīng)急管理的工具，而應(yīng)該是政府決策的主要機(jī)制，真正進(jìn)入官方?jīng)Q策程序中。盡管協(xié)商民主的形態(tài)多樣，但是議事程度公正、利益代表多元、參與人員平等，信息結(jié)果公開等原則應(yīng)當(dāng)成為中國地方協(xié)商民主實(shí)踐的基本準(zhǔn)則。

第二，進(jìn)行本土試驗(yàn)時(shí)應(yīng)吸收世界經(jīng)驗(yàn)。協(xié)商民主理論和實(shí)踐源于20世紀(jì)后期西方社會和理論界。自上個(gè)世紀(jì)90年代以來，協(xié)商民主異軍突起，在羅爾斯、哈貝馬斯等著名政治哲學(xué)家的推動(dòng)下，協(xié)商民主逐漸贏得了越來越多的承認(rèn)，成為當(dāng)代西方民主理論研究的熱點(diǎn)問題。中國當(dāng)前發(fā)展出的很多類型的協(xié)商民主形式，如民主懇談會、公民評議會、城市居民議事會、鄉(xiāng)村村民代表會議、聽證會等，其實(shí)在西方協(xié)商民主理論引進(jìn)之前就已經(jīng)存在了，然而早期這些制度的運(yùn)作還不是很完善，此后通過學(xué)習(xí)協(xié)商民主理論和西方經(jīng)驗(yàn)來規(guī)范和改善這些民主形式。盡管中國和西方協(xié)商民主嵌入的制度環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會背景不同，但協(xié)商民主已經(jīng)發(fā)展成為世界性的民主價(jià)值和民主實(shí)踐潮流，中國基于本國國情學(xué)習(xí)借鑒，對推動(dòng)中國協(xié)商民主制度的發(fā)展具有重要價(jià)值。

第三，重視協(xié)商，勇于承擔(dān)失敗。當(dāng)前中國基層政府既有推定協(xié)商民主、解決問題矛盾的需要，又同時(shí)特別擔(dān)心協(xié)商失敗，意見沖突，議而不決，尤其是官方意見和決策無法通過的情形。在這種擔(dān)憂下，往往出現(xiàn)協(xié)商程序隨意化和形式化問題。然而如上所述，協(xié)商民主并不只是解決問題的工具，而且還承擔(dān)著擴(kuò)大公民參與的政治價(jià)值。協(xié)商民主立足于協(xié)商過程和民主機(jī)制，其目的也在于拓展利益表達(dá)渠道、推動(dòng)公民個(gè)體、社會組織與政府的對話和交往。協(xié)商無法達(dá)成共識的現(xiàn)象不僅正常而且正當(dāng)，協(xié)商過程過于一致，結(jié)果一味統(tǒng)一，恰恰違背的協(xié)商民主的基本理念。協(xié)商后的無共識具有積極意義，能夠最大程度地表達(dá)多元利益訴求。

第四，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的常態(tài)機(jī)制。中國協(xié)商民主建設(shè)面臨最大的困境是制度化機(jī)制的薄弱。中國近年來涌現(xiàn)的各種協(xié)商民主實(shí)踐多數(shù)停留在嘗試、試驗(yàn)、推廣階段，遠(yuǎn)未達(dá)到常態(tài)化制度化階段，不可避免地帶有強(qiáng)烈的“個(gè)人色彩”。人去政息，新的領(lǐng)導(dǎo)班子上臺后，很難保障前任的協(xié)商民主形式能夠延續(xù)下去。制度化的缺失不僅使中國基層協(xié)商民主實(shí)踐容易流產(chǎn)或衰亡，而且不利于協(xié)商程序的公平公正與規(guī)范化，協(xié)商過程被操縱的風(fēng)險(xiǎn)也很大。在中國的壓力型行政體制下，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主制度的常態(tài)化不僅需要上級的支持和基層決策者的智慧與魄力，最重要的是得到更高層級的政府的確認(rèn)，通過立法機(jī)關(guān)審議成為具有更高效力的法律或行政法規(guī)。法律化、政策化是協(xié)商民主制度的制度化常態(tài)化、重要的第一步。

第五，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和理論，避免無意義的地方模式化。近年來，地方政府各種協(xié)商民主試驗(yàn)層出不窮，地方政府樂于本地的試驗(yàn)被外界稱之為某地模式。地方政府推動(dòng)本地協(xié)商民主實(shí)踐模式化的本意是建立品牌，吸引上級政府、其他地區(qū)以及社會媒體的注意力，提高地區(qū)知名度，甚至借此擴(kuò)大招商引資，提升官員政績。然而，在多數(shù)地方實(shí)踐尚未實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、常態(tài)化的情況下，談?wù)撃Ｊ轿疵鉃闀r(shí)尚早。首先，過早的確立模式，模式的創(chuàng)立者就可能傾向于按固有模式辦事，不敢輕易改革，怕砸了自己的招牌，結(jié)果抑制了當(dāng)?shù)卣^續(xù)推動(dòng)協(xié)商民主模式發(fā)展的動(dòng)力。其次，各地競相樹立模式也阻礙了本地經(jīng)驗(yàn)的傳播與推廣，某項(xiàng)協(xié)商民主實(shí)踐被以地名命名為某某模式后，不僅對其他地區(qū)的吸引力下降，其他地方政府不會滿足學(xué)習(xí)已經(jīng)命名的模式，總是傾向于另起爐灶，再建模式，導(dǎo)致了協(xié)商民主模式的泛濫。泛濫的模式多基于本地實(shí)際，地方政府不注意吸收借鑒其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，建立起來的模式?jīng)]有推動(dòng)協(xié)商民主的發(fā)展。

因此，當(dāng)前發(fā)展協(xié)商民主的主要任務(wù)不是建立地方化的模式，而是去地方化，注意吸收總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上推動(dòng)中國式協(xié)商民主理論建設(shè)，發(fā)現(xiàn)中國協(xié)商民主的客觀規(guī)律，特別要加強(qiáng)總結(jié)提煉協(xié)商民主制度化、規(guī)范化的理論和經(jīng)驗(yàn)。未來十年，中國協(xié)商民主的前景是樂觀而值得期待的，協(xié)商民主成為一種西方自由民主版本的替代模式并不是一個(gè)不可企及的空想——“中國有可能真的超越西方”。

（作者為新加坡南洋理工大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院公共政策和全球事務(wù)系講座教授、系主任，澳大利亞迪肯大學(xué)講座教授）

【參考文獻(xiàn)】

①中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，新華網(wǎng)，2015年02月09日。

責(zé)編/高驪 ? 美編/于珊