收官“十二五”

蘭辛珍

“對于完成‘十二五’規(guī)劃的這些任務(wù)和目標(biāo)我們是充滿信心的。”2015年3月5日國家發(fā)展和改革委員會主任徐紹史在北京梅地亞中心舉行的十二屆全國人大三次會議新聞中心記者會上如是說。

2015年是中國“十二五”規(guī)劃收官之年，“十二五”規(guī)劃指標(biāo)完成情況，將直接影響到“十三五”規(guī)劃的制定。

在年初釣魚臺國賓館舉行的“中國經(jīng)濟(jì)50人論壇2015年年會”上，聯(lián)辦財經(jīng)研究院院長、國家稅務(wù)總局原副局長許善達(dá)呼吁，制定“十三五”規(guī)劃之前，要先評估一下“十二五”規(guī)劃，特別是要把沒有完成的指標(biāo)評估一下，找出原因。

這一呼吁得到了社會各界的贊同，在2015年的全國“兩會”上，“十二五”規(guī)劃完成情況，也成了代表委員及媒體討論和關(guān)注的焦點(diǎn)。

“‘十二五’規(guī)劃有24個主要指標(biāo)，絕大多數(shù)達(dá)到了預(yù)期進(jìn)度的要求。比如經(jīng)濟(jì)增長速度、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入增速，都完成得較好。還有一些指標(biāo)已經(jīng)提前完成了規(guī)劃的目標(biāo)，比如城鎮(zhèn)新增就業(yè)已經(jīng)提前完成，城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)等。” 徐紹史說。

國家發(fā)改委是中國國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展總體規(guī)劃的總設(shè)計單位。從2015年中央政府決定對“十三五”規(guī)劃進(jìn)行前提研究起，國家發(fā)改委就已經(jīng)著手對“十二五”規(guī)劃落實情況進(jìn)行評估總結(jié)。

國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司副司長周南表示，國家發(fā)改委對“十二五”規(guī)劃實施落實情況的評估得到了中央政府的支持，2014年3月和9月，李克強(qiáng)總理兩次做出“對‘十二五’規(guī)劃落實情況進(jìn)行總結(jié)評估”的指示。

為了做好對“十二五”規(guī)劃的評估，2014年12月22日，國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司組織召開了全國“十二五”規(guī)劃總結(jié)評估座談會，東部和東北共13個?。ㄊ校┌l(fā)展改革委人員，教育部、科技部等15個國務(wù)院相關(guān)部門人員，以及國務(wù)院發(fā)展研究中心、環(huán)境保護(hù)部環(huán)境影響評價中心、工業(yè)和信息化部、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)科院、中國科學(xué)院等部委官員及相關(guān)專家參加了會議，就“十二五”規(guī)劃進(jìn)展情況和規(guī)劃實施制度展開了深入交流。

周南說，對“十二五”規(guī)劃進(jìn)行評估，既是摸清中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展底數(shù)進(jìn)而科學(xué)制定“十三五”規(guī)劃的需要，又是總結(jié)規(guī)劃實施經(jīng)驗與不足進(jìn)而健全規(guī)劃實施制度的需要。

周南表示，在規(guī)劃評估中，國家發(fā)改委會綜合評估規(guī)劃的指導(dǎo)方針、發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)、工程項目、改革舉措等進(jìn)展情況，分析規(guī)劃實施制度的科學(xué)性和有效性，而且會更多采用第三方評估的組織方式，強(qiáng)化評估結(jié)果的客觀性，避免政府自拉自唱、自己給自己唱贊歌的現(xiàn)象。

記者從國家發(fā)改委得到的一份報告顯示，“十二五”規(guī)劃實施以來，面對國際金融危機(jī)的深層次影響和國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的變化，在黨中央、國務(wù)院堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和全國各族人民共同努力下，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展取得積極進(jìn)展，主要目標(biāo)實現(xiàn)程度良好，各項重大戰(zhàn)略任務(wù)積極穩(wěn)步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得新成就。

報告表示，2011年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長9.2%，2012年增長7.8%，2013年增長7.7%，2014年增長7.4%。經(jīng)濟(jì)增速高于“十二五”規(guī)劃確定的年均增長7%的預(yù)期目標(biāo)。

中國政府實施積極促進(jìn)就業(yè)、提高勞動力素質(zhì)的政策，2011年至2014年，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率穩(wěn)定在4.1%，低于“十二五”規(guī)劃5%的控制目標(biāo)。

從這兩個指標(biāo)可以看出，中國經(jīng)濟(jì)增長速度雖然在回落，但就業(yè)形勢良好，說明中國經(jīng)濟(jì)是在穩(wěn)定發(fā)展的。

國家發(fā)改委在報告分析中也證實了這一點(diǎn)。報告表示，“十二五”期間，中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得新進(jìn)展。內(nèi)需對穩(wěn)增長支撐作用顯著增強(qiáng)。2011至2014年內(nèi)需對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率均超過100%。

顯然，中國政府堅持把擴(kuò)大消費(fèi)需求作為重點(diǎn)的政策發(fā)揮了作用，其中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得進(jìn)展，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化是“十二五”期間最大的亮點(diǎn)之一。

報告顯示，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得進(jìn)展，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造取得成效，化解產(chǎn)能過剩、淘汰落后產(chǎn)能工作取得進(jìn)展，企業(yè)兼并重組積極推進(jìn)。以互聯(lián)網(wǎng)為牽引的電子商務(wù)、產(chǎn)品定制、物流服務(wù)和第三方支付等發(fā)展迅速，物聯(lián)網(wǎng)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)金融、網(wǎng)絡(luò)傳媒娛樂、研發(fā)設(shè)計服務(wù)等新興業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。

在“十二五”期間，另一大亮點(diǎn)是，改革開放穩(wěn)步推進(jìn)，重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得成效。

國家發(fā)改委的報告顯示，中國國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整和壟斷行業(yè)改革取得成效，國有企業(yè)公司制、股份制改革不斷深化。貫徹落實促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策措施，非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境不斷改善。政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉梅e極進(jìn)展，完成新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，取消、調(diào)整、下放1000多項行政審批事項，啟動地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，事業(yè)單位分類改革穩(wěn)步推進(jìn)，電子政務(wù)應(yīng)用進(jìn)一步深化。鐵路行業(yè)實現(xiàn)政企分開，“三網(wǎng)”融合試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)。

在“十二五”期間，中國能夠成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，成為最大引資國，成為發(fā)展中國家最大對外投資國，這一切成就與國家“十二五”規(guī)劃的落實是分不開的。

雖然規(guī)劃落實進(jìn)展順利，但記者從國家發(fā)改委的報告中發(fā)現(xiàn)，個別指標(biāo)的實現(xiàn)進(jìn)度較慢，需要給予高度關(guān)注。

一是能源消費(fèi)強(qiáng)度控制指標(biāo)要實現(xiàn)5年下降16%的目標(biāo)，2015年需要降低4%以上。2014年能源消費(fèi)強(qiáng)度下降了3.7%，2015年要超過這一數(shù)字，壓力很大。

二是二氧化碳排放強(qiáng)度控制指標(biāo)要實現(xiàn)5年下降17%的目標(biāo)，2015年也需要下降4%以上。二氧化碳排放強(qiáng)度與能耗強(qiáng)度密切相關(guān)，能耗強(qiáng)度下降幅度滯后于目標(biāo)要求，直接影響了二氧化碳排放強(qiáng)度降低目標(biāo)的實現(xiàn)進(jìn)度。

三是能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指標(biāo)，要實現(xiàn)到2015年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重11.4%的目標(biāo)，2015年還要累計提高3個百分點(diǎn)。

四是氮氧化物排放量下降指標(biāo)，要實現(xiàn)5年下降10%的目標(biāo)，似乎已經(jīng)不可能。由于脫硝電價政策試行期間火電廠脫硝意愿不強(qiáng)、設(shè)施建設(shè)滯后，以及機(jī)動車油品標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量偏低等諸多原因，氮氧化物排放總量在這幾年并沒有明顯下降，個別年份還有升高，如2011年，氮氧化物排放量比2010年升高了5.7%。

事實上，最近兩年襲擊中國東部大部分地區(qū)的霧霾，比上面這些數(shù)字更有說服力。

問題還不止這些。許善達(dá)表示，“十二五”規(guī)劃里提出的提高居民收入的比重是降低政府的比重還是降低企業(yè)的比重是不知道的。因此，定的政策也都模糊。第二個問題是環(huán)保計劃上的一個制度矛盾，即政府收了綠化費(fèi)之后還要企業(yè)搞綠化。政府不能這邊收了錢，那邊不承擔(dān)責(zé)任。第三個問題是稅收方面的問題。其中之一是增值稅和營業(yè)稅的征稅率是17%，但實際上的稅負(fù)按照可比口徑要比17%高很多。

許善達(dá)說，“十三五”期間，這些問題都不能回避，否則最后還是污染等生態(tài)破壞，職工勞保等社會保障不能落實。

離“十二五”結(jié)束只有幾個月時間了，沒有落實的這些指標(biāo)該怎么辦？留給“十三五”，還是加大力度完成？國家發(fā)改委更傾向于后者。

徐紹史指出，為了完成“十二五”節(jié)能環(huán)保指標(biāo)，建議下一步強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保治理措施，實行能源消費(fèi)總量和能耗強(qiáng)度雙控考核，提高行業(yè)能耗準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)禁對高耗能企業(yè)實行優(yōu)惠電價，落實燃煤電廠脫硝等環(huán)保電價政策。

國家發(fā)改委的報告也表示，從國際環(huán)境看，國際金融危機(jī)爆發(fā)至今，深層次影響尚未結(jié)束，美、歐、日等主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇動力仍顯不足，全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定復(fù)蘇依然緩慢且存在變數(shù)，國際需求難現(xiàn)過去的強(qiáng)勁增長。從內(nèi)部環(huán)境看，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的要素和約束條件正在發(fā)生變化，隨著人口老齡化水平和勞動人口撫養(yǎng)比提高，中國勞動力成本進(jìn)入上升通道，加之企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的資源環(huán)境成本約束加大，支撐高速增長的傳統(tǒng)比較優(yōu)勢正在弱化。前幾年形成的一大批過剩產(chǎn)能和部分城市的房地產(chǎn)泡沫需要逐步消化；過高的整體經(jīng)濟(jì)杠桿率和地方政府性債務(wù)，也需要通過穩(wěn)健的去杠桿過程加以消化。

上述發(fā)展條件和環(huán)境的變化，使“十二五”及未來經(jīng)濟(jì)增長面臨一定的下行壓力，必須通過優(yōu)化宏觀調(diào)控政策組合，為穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)營造良好宏觀環(huán)境，既要防止一些地區(qū)不顧條件盲目追求高增長，進(jìn)一步加重產(chǎn)能過剩和債務(wù)風(fēng)險，加劇節(jié)能減排壓力，又要守住經(jīng)濟(jì)增長底線，避免引發(fā)就業(yè)、財政、金融等連鎖反應(yīng)，防止經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大的波動，在確?！笆濉币?guī)劃預(yù)期增長目標(biāo)實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，為中長期穩(wěn)健增長奠定堅實基礎(chǔ)。

記者了解到，之前國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部、質(zhì)檢總局等都下發(fā)了一些文件，啟動鋼鐵、電解鋁等行業(yè)的信息平臺建設(shè)，公示投資、項目核準(zhǔn)、產(chǎn)能利用率等內(nèi)容，同時跟金融、土地、環(huán)保等部門聯(lián)網(wǎng)，停止核準(zhǔn)備案過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項目，也停止辦理用地預(yù)審、環(huán)評、岸線使用等手續(xù)，規(guī)范行業(yè)準(zhǔn)入，清理項目貸款。

在加大落實已有政策的同時，國家發(fā)改委將加大實行能源消費(fèi)總量和能耗強(qiáng)度雙控考核，公布考核結(jié)果，強(qiáng)化社會監(jiān)督。大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)節(jié)能，嚴(yán)格執(zhí)行能評制度，加快淘汰能效偏低的落后產(chǎn)能，對能源消費(fèi)增量超控或節(jié)能進(jìn)度滯后地區(qū)，暫停核準(zhǔn)新上高耗能項目，實行能耗等量或減量置換。加快高效節(jié)能技術(shù)推廣，繼續(xù)實施節(jié)能重點(diǎn)工程。

國家發(fā)改委還將加強(qiáng)突出環(huán)境問題的治理，加大主要污染物減排力度，對年度減排目標(biāo)未完成、重點(diǎn)減排項目未按目標(biāo)責(zé)任書落實的地區(qū)和企業(yè)，實行階段性環(huán)評限批。對集中顯現(xiàn)的大氣、水體和土壤污染問題，加大治理和修復(fù)力度。

這些政策對“十二五”未完成指標(biāo)的作用有多大，誰都無法給出絕對肯定的答案，但做了總比沒有做好。很期望，“十二五”能有個完美的“收官”。