“獨(dú)立成市”理念如何照進(jìn)現(xiàn)實(shí)

常曉鳴

“獨(dú)立成市”意指中小城市既要與特大中心城市密切聯(lián)系，又要功能完整、職住平衡、配套完善、相對(duì)獨(dú)立，從而構(gòu)建雙核共興、一城多市的“網(wǎng)絡(luò)城市群”。

被稱為“城市設(shè)計(jì)師”的成都市市長(zhǎng)唐良智，在今年兩會(huì)上提出“獨(dú)立成市”的城市設(shè)計(jì)理念，成為熱門新詞。

“獨(dú)立成市”意指中小城市既要與特大中心城市密切聯(lián)系，又要功能完整、職住平衡、配套完善、相對(duì)獨(dú)立，從而構(gòu)建雙核共興、一城多市的“網(wǎng)絡(luò)城市群”。它是為了破解“攤大餅”式傳統(tǒng)規(guī)劃思維，導(dǎo)致城市陷入“大城市病”困局，但理念能否照進(jìn)現(xiàn)實(shí)？

圈層隔離是最大弊端

認(rèn)識(shí)理解“獨(dú)立成市”的概念內(nèi)涵，首先就要厘清所謂“大城市病”。

改革開放以來(lái)，區(qū)域的中心城市憑借相對(duì)雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和設(shè)施環(huán)境，吸納集聚了大量域內(nèi)域外的資本和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素，產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的膨脹又引致人口和資本進(jìn)一步集中，如此循環(huán)往復(fù)，最終形成中心城市內(nèi)部典型的圈層空間格局。

位于一圈層的中心城區(qū)，往往擁有這座城市里最好的基礎(chǔ)設(shè)施、最強(qiáng)的資本投入、最大的發(fā)展機(jī)會(huì)以及最佳的教育環(huán)境，從而扮演了城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的增長(zhǎng)極核。

二圈層的近郊區(qū)和衛(wèi)星城，則大都遵循以產(chǎn)業(yè)承接為動(dòng)力的發(fā)展方式，通過(guò)承接中心城區(qū)轉(zhuǎn)移出的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和招商引資加快工業(yè)化進(jìn)程。等到了三圈層的遠(yuǎn)郊區(qū)縣，隨著偏離要素和商品市場(chǎng)中心的距離越來(lái)越遠(yuǎn)，要素集聚、產(chǎn)業(yè)活動(dòng)以及建立在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的民生保障等逐步衰減，無(wú)論是城鎮(zhèn)化進(jìn)程還是產(chǎn)業(yè)水平都明顯落后于一二圈層。

最終，人口膨脹、交通擁堵、資源緊張和環(huán)境惡化等，逐步成為制約中心城區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。而在二三圈層，城市化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫節(jié)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效益低、自身造血能力差等現(xiàn)實(shí)壓力，也決定了管理者難以從投資拉動(dòng)的傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式中脫身和轉(zhuǎn)型。

將這些城市運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題和表現(xiàn)相疊加，就構(gòu)成了區(qū)域中心城市普遍存在的“大城市病”。城市病的背后，其實(shí)折射出已有城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式的諸多缺失。概括起來(lái)就是三點(diǎn)。

一是城市化進(jìn)程與產(chǎn)業(yè)活動(dòng)展開的不均衡。快速的城市化和工業(yè)化進(jìn)程，是近十多年來(lái)各地城市推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的兩條基本路徑。

其中，由地方政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶有明顯的行政化色彩，并受到績(jī)效考核、地方財(cái)政收入等多重因素影響，逐步將走上剛性增長(zhǎng)的道路。而工業(yè)等產(chǎn)業(yè)活動(dòng)要想有序地展開，還必須具備一系列的要素保障和市場(chǎng)條件，不然的話，一旦出現(xiàn)技術(shù)供給不足或市場(chǎng)需求下降，項(xiàng)目和企業(yè)容易陷入建設(shè)進(jìn)度遲緩、開工不足甚至經(jīng)營(yíng)虧損等境地。

二是城市生產(chǎn)職能與生活職能的不協(xié)調(diào)。城市之所以為城市，在于城市能比鄉(xiāng)村創(chuàng)造更有效率的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和更加便利的居住環(huán)境。

亞里斯多德曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“人們?yōu)榱松顏?lái)到城市，為了更好地生活留在城市?！钡鞯刂行某鞘械默F(xiàn)實(shí)情況是，不同的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)散落于城市圈層內(nèi)大大小小的園區(qū)，而醫(yī)療教育等領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，卻集中在中心城區(qū)等個(gè)別區(qū)域，當(dāng)城市的經(jīng)濟(jì)功能無(wú)法和相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)功能相匹配時(shí)，城市的發(fā)展自然也就失去了活力。

三是規(guī)劃的各城區(qū)產(chǎn)業(yè)功能定位，與實(shí)際的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求不匹配。在過(guò)往的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃體系中，二三圈的產(chǎn)業(yè)往往是圍繞中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的協(xié)同而設(shè)計(jì)的，要么是依靠已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)承接后者的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，要么是無(wú)法在中心落足的成本敏感型企業(yè)。

應(yīng)該說(shuō)，在城市高速增長(zhǎng)的初級(jí)階段，有助于克服不同區(qū)縣之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。但隨著城市經(jīng)濟(jì)總量、要素人口集聚達(dá)到一定的高度，產(chǎn)業(yè)發(fā)展自身的規(guī)律和趨勢(shì)，將更多決定產(chǎn)業(yè)的未來(lái)走勢(shì)。城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和建設(shè)規(guī)劃，也就應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整和優(yōu)化。

城市設(shè)計(jì)新方法論

破解區(qū)域中心城市的“大城市病”困局，實(shí)現(xiàn)城市生產(chǎn)功能和生活職能的均衡發(fā)展，關(guān)鍵就在于中心城區(qū)、近遠(yuǎn)郊區(qū)和衛(wèi)星城之間能否形成自成體系的城市構(gòu)架，以及能否實(shí)現(xiàn)各自區(qū)域內(nèi)交通、人口、功能和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的合理分工與配置。

作為一個(gè)有機(jī)體，城市能夠保持較高的生產(chǎn)效率和人居質(zhì)量，將不僅有效疏解中心城區(qū)的壓力，也將為二三圈層區(qū)縣帶來(lái)相應(yīng)的發(fā)展活力，使得城市群能夠?qū)崿F(xiàn)合理經(jīng)濟(jì)規(guī)模，產(chǎn)生自然循環(huán)。

因此，“獨(dú)立成市”概念的提出，首先就反映出城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的一種新理念。縱觀歐美地區(qū)特大中心城市的演進(jìn)歷程，可以發(fā)現(xiàn)，“大城市病”也是城市發(fā)展過(guò)程中的普遍性問(wèn)題。個(gè)別能夠相對(duì)成功解決這一問(wèn)題的城市，不管是紐約、洛杉磯還是東京，大體都采用了頗為相似的做法，將中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，特別是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)逐步向外遷移，鼓勵(lì)都市圈內(nèi)不同的衛(wèi)星城市走特色發(fā)展的道路，進(jìn)而帶動(dòng)人口向郊區(qū)和衛(wèi)星城流動(dòng)。

可以說(shuō)，促進(jìn)中心城區(qū)與新城和郊區(qū)的分工有序、互補(bǔ)共生是特大中心城市增強(qiáng)內(nèi)生性動(dòng)力，也是中心城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本前提。

以“獨(dú)立成市”的理念，審視城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)，就將整個(gè)城市各圈層的發(fā)展，置于同一發(fā)展規(guī)劃框架之內(nèi)。這更加符合城市發(fā)展趨勢(shì)，得以創(chuàng)新性謀劃城市空間和產(chǎn)業(yè)科學(xué)布局，更合理配置基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)資源。

這將改變以往區(qū)縣彼此分割、單打獨(dú)斗的增長(zhǎng)困境，為推進(jìn)整座城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)，提供了必要的方法論指引。

同時(shí)，“獨(dú)立成市”也可視為推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的一種空間發(fā)展戰(zhàn)略。

隨著宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，中心城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也由高速轉(zhuǎn)為中高速，以消費(fèi)和全要素增長(zhǎng)率提高為主的多元拉動(dòng)，將取代要素投入成為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，三產(chǎn)融合、高端高質(zhì)、區(qū)域協(xié)調(diào)的發(fā)展將成為城市發(fā)展的新常態(tài)。

以“獨(dú)立成市”理念，引領(lǐng)城市各圈層的城鎮(zhèn)化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)促進(jìn)，不僅僅是著眼于科學(xué)劃定城市空間開發(fā)的邊界，解決新常態(tài)下不同城區(qū)面臨的各類問(wèn)題；更重要的是，通過(guò)引導(dǎo)要素和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，加快向新城新區(qū)和二三圈層流動(dòng)，進(jìn)一步激活各地資源稟賦和體制機(jī)制活力，逐步讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮出決定性作用，政府更好地發(fā)揮作用，加快形成高效運(yùn)行、型態(tài)適宜的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。

向城市“攤大餅”說(shuō)再見

將“獨(dú)立成市”的理念照進(jìn)現(xiàn)實(shí)，向城市“攤大餅”說(shuō)再見，并非易事。

從實(shí)際操作來(lái)說(shuō)，首先就要優(yōu)化完善現(xiàn)有的交通基礎(chǔ)設(shè)施條件，科學(xué)規(guī)劃道路交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，逐步形成以地鐵、有軌電車、城市輕軌和快速公交等軌道交通為主，聯(lián)結(jié)二三圈層與中心城區(qū)的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)交通體系。

同時(shí)，更加注重主城與新城、中心城區(qū)與郊區(qū)之間的生態(tài)隔離帶建設(shè)，形成全域范圍內(nèi)以重點(diǎn)城鎮(zhèn)、新城新區(qū)為節(jié)點(diǎn)的環(huán)狀線路，合理分配城區(qū)之間的交通與物流。進(jìn)一步緩解中心城區(qū)交通和通勤擁擠的狀況，將中心城區(qū)的服務(wù)職能，適當(dāng)向二三圈層和衛(wèi)星城轉(zhuǎn)移和分散。

更重要的是，整合城市資源，加快城市新區(qū)的要素和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)集聚，打造城市新的增長(zhǎng)極核，不斷探索產(chǎn)城一體、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)等發(fā)展模式，加快建成生產(chǎn)、居住、交通、旅游等，功能高度復(fù)合一體化發(fā)展的城市新區(qū)，深刻改變?cè)泄δ芊謪^(qū)所帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)布局和城市功能隔離。

根據(jù)二三圈層資源、要素和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，積極扶持符合本地特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展，為城鄉(xiāng)居民創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，真正做到產(chǎn)業(yè)和城市建設(shè)融合。

以產(chǎn)城一體為目標(biāo)，結(jié)合城市總體布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，加快推動(dòng)各區(qū)縣構(gòu)建功能完整、相對(duì)獨(dú)立的工業(yè)和服務(wù)業(yè)體系，形成職住平衡、配套完善、產(chǎn)城融合的新城鎮(zhèn)體系。

在實(shí)踐“獨(dú)立成市”的過(guò)程中，需要加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。根據(jù)實(shí)際需求合理規(guī)劃各區(qū)縣的功能劃分，大力實(shí)施小城市、特色鎮(zhèn)和場(chǎng)鎮(zhèn)改造，加強(qiáng)這些新城區(qū)的生態(tài)文明和城市品質(zhì)建設(shè)。不斷引導(dǎo)中心城區(qū)的教育、醫(yī)療和民生等優(yōu)質(zhì)資源和服務(wù)向郊區(qū)延伸擴(kuò)展，加快推進(jìn)公共品資源和服務(wù)全域一體化進(jìn)程。