“穩(wěn)評”的能與不能

任昭暉

穩(wěn)評的復雜性遠遠超過環(huán)境風險評估等常規(guī)性風險評估，需要多方面專業(yè)人才的協(xié)同配合，第三方穩(wěn)評是穩(wěn)評走向科學化、專業(yè)化的必由之路。

近年來，重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制（以下簡稱“穩(wěn)評”）在各地普遍推廣開來，成為創(chuàng)新社會治理體制的突破口和各級政府防控風險與維穩(wěn)的重要抓手。

但在實踐中，穩(wěn)評仍然存在著評估主體及其責任不明確、公眾參與和風險溝通相對缺乏，考核、督查和問責機制不完善等若干問題，完善和規(guī)范第三方穩(wěn)評是當務之急。

穩(wěn)評的地方實踐

地方穩(wěn)評第一個吃螃蟹者是四川遂寧，國內(nèi)首份《重大工程建設項目穩(wěn)定風險預測評估制度》即在遂寧出臺。截至2013年底，遂寧市共對600余項重大事項開展了穩(wěn)評，暫緩實施34件，被否決不準實施25件。遂寧經(jīng)驗得到了中央的認可，中央維護穩(wěn)定工作領導小組辦公室對遂寧進行了長期跟蹤調(diào)研，并提出要在全國推廣。遂寧的風險評估也開始由工程建設項目向拆遷、改革等所有與群眾切身利益有關的重大事項與政策逐漸擴展。

此后，江蘇、上海、湖南、內(nèi)蒙古等地相繼推動開展社會穩(wěn)定風險評估機制，特別是江蘇淮安、湖南株洲和內(nèi)蒙古包頭三地，在全國率先成立專業(yè)的第三方穩(wěn)評機構。此外，山東臨沂、貴州銅仁、四川成都等地的做法也具有一定的代表性和典型性。

山東臨沂以關注民生為導向，重點加強對房屋征收工作中的社會穩(wěn)定風險防控，明確規(guī)定社會穩(wěn)定風險評估作為房屋征收決定發(fā)布前的必經(jīng)程序，邀請人大代表、政協(xié)委員、法律工作者和被征收人代表參加房屋征收社會穩(wěn)定風險評估組織，從源頭上預防和減少社會不穩(wěn)定因素，保障城鎮(zhèn)建設健康有序推進。

江蘇淮安做法的主要特點是黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管、各職能部門縱向垂直領導、橫向分工協(xié)作，并建立以目標管理為核心的問責制度。

2010年元宵節(jié)，因相關部門違背民意貿(mào)然改變?nèi)罕娢椠埦€路，貴州省銅仁市德江縣發(fā)生了聚集沖擊縣政府乃至打砸搶的惡性群體事件。事件發(fā)生后，銅仁市痛定思痛，取消了錯誤決策，并開始建設社會穩(wěn)定風險評估機制，民情快車系統(tǒng)也就在此時建立起來。目前，民情快車系統(tǒng)已經(jīng)成為穩(wěn)評和評估民意的重要工具和手段。

四川成都則著重抓4個關鍵點，其中力度最大的是工作的臨界點：凡群眾滿意率未達到80%的事項，一律停止實施，重新論證。

各地在穩(wěn)評實踐中越來越凸顯出一個嚴重的問題，即絕大多數(shù)穩(wěn)評都是政府主導，自己評估自己，使得穩(wěn)評機制背離了初衷。

“自己評自己”的悖論

上馬一個重大項目，對建設單位和地方政府而言都有很大的收益?；诖?，許多建設單位和地方政府把社會穩(wěn)定風險評估當成“項目闖關”的一個環(huán)節(jié)，評估的目的不是為了發(fā)現(xiàn)風險源和否決風險程度高的項目而僅僅是為了通過核準。

在這樣一種心態(tài)下，地方政府可能會直接要求評估團隊得出“低風險”的結論。如果評估團隊是由上級政府派來則希望其多接觸那些有利于項目上馬的信息，少接觸那些不利于項目上馬的信息。為此就可能有意向評估團隊隱瞞信息，甚至打壓“敏感分子”。而這些行為本身往往導致矛盾激化，增加了不穩(wěn)定因素和社會風險。

以第一個吃螃蟹的遂寧為例，在實踐數(shù)年后，“遂寧經(jīng)驗”中“自己評自己”的評估形式開始受到質(zhì)疑。遂寧市的社會穩(wěn)定風險評估主要由政府相關部門主導，每個項目聘請相關領域的專家學者參與。當面臨拆遷等棘手的重大項目時，由于政府或工程報批單位開工意愿強烈，評估結果很難保持中立。

有學者尖銳地指出：我們很難指望一個建設項目的報（建）批單位，一面撰寫項目的可行性報告，一面在風險評估報告中作出“暫緩建設”、“停止建設”的結論；我們很難指望一個政府部門，一邊制定新的社會管理政策，一邊又在風險評估報告中承認自己制定的方案“有很大的社會風險”。

負責相關工作的政府工作人員也曾坦誠指出，政府方面認為決策、項目的合法性至關重要，而對它的合理性重視程度不夠。這樣就會常出現(xiàn)決策、項目雖然合法，但老百姓還是有意見，矛盾沖突仍然存在的情況。

社會穩(wěn)定風險評估內(nèi)涵極為復雜，包括被評估項目本身（經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、技術可行性等）、相關人群狀況（訴求狀況、動員組織能力等）、政府維穩(wěn)能力（信息搜集、情報研判、決策處置、協(xié)調(diào)執(zhí)行、監(jiān)控反饋等）。

這些都由眾多性質(zhì)不同的參數(shù)構成，極為復雜?？梢哉f，對每一項進行分析都是極為復雜的工作，把各項結合起來進行完整的穩(wěn)評就更加復雜。因此，穩(wěn)評的復雜性遠遠超過環(huán)境風險評估等常規(guī)性風險評估。開展穩(wěn)評需要整合社會各方面的信息、技術、人才資源，運用多方面的專業(yè)知識和專業(yè)技能，需要多方面專業(yè)人才的協(xié)同配合。因此，第三方穩(wěn)評是穩(wěn)評走向科學化、專業(yè)化的必由之路。

第三方評估的現(xiàn)狀

目前，律師事務所、大型投資咨詢公司以及專門的社會穩(wěn)定風險評估公司是最主要的第三方穩(wěn)評機構。湖南株洲平安社會穩(wěn)定風險評估有限公司就是一家專門進行穩(wěn)評的公司。由第三方來做評估報告一方面是考慮到公信力的問題，另一方面則是政府在人力物力方面的缺乏。后者是更為重要的原因，政府缺少的是能夠做大量入戶調(diào)查的人力物力。政府是不缺專業(yè)人才的，評估公司的專家都是由政府出面認定資格，然后由公司聘請的，評估公司承擔最多的任務實際上主要是做調(diào)查工作，然后將老百姓的意見集結成文。

雖然這是一家獨立評估、自負盈虧的公司，但它依然無法獨立完成整個風險評估。因為風險評估的專家是根據(jù)項目的不同由政府出面認定相應人數(shù)的小組，這些專家往往由政法委的維穩(wěn)辦在全市各大機關、企事業(yè)單位、學校、研究機構挑選。

風險評估公司最大的優(yōu)勢在于扎實的民意調(diào)查和溝通民意工作，與風險評估公司相比，律師事務所的優(yōu)勢在于有專業(yè)的法律人才處理法律相關問題，由于政府和民眾都缺少這方面的知識，律師可在工作中提供雙方都可接受的法律建議，而這些建議往往是風險評估報告中極為重要的部分。

然而，由于政府與第三方的信息不對稱，加之政府信息透明度不高，第三方也不能獲取有關穩(wěn)評的充分信息，使得穩(wěn)評過程充塞大量的不確定性數(shù)據(jù)，評估缺乏事實支撐從而影響第三方評估的科學性及權威性。南開大學一個課題組收集了47個地方穩(wěn)評文件，其中有45個規(guī)定評估主體是政策起草部門、決策提出部門、改革牽頭部門、項目報建部門、重大活動舉辦單位或主管部門。

不可否認，第三方發(fā)展滯后也是導致政府主導的一個重要原因。作為第三方評估的重要主體，當前專業(yè)的穩(wěn)評機構發(fā)展非常滯后，不能滿足社會對穩(wěn)評的現(xiàn)實需求。由于專業(yè)穩(wěn)評機構只是近年來伴隨著穩(wěn)評工作的開展才產(chǎn)生的新事物，因此，當前具備專業(yè)化水平的穩(wěn)評機構數(shù)量非常有限，國內(nèi)只有少部分地區(qū)開始嘗試建立，如江蘇省淮安市成立了淮安市政和社會穩(wěn)定風險評估中心、上文提及的湖南株洲市平安社會穩(wěn)定風險評估有限公司、內(nèi)蒙古包頭市正安社會穩(wěn)定風險評估中心等。由于專業(yè)的穩(wěn)評機構數(shù)量非常有限，當前許多地方政府不得不把穩(wěn)評事務委托給律師事務所、會計事務所、投資咨詢公司等中介機構。

（作者單位：淮安市政和社會穩(wěn)定風險評估中心）