縣域治理的三大著力點(diǎn)

劉峰 張國(guó)玉

《決策》雜志的20個(gè)案例表明，凡在縣域治理中取得較好成效的公共決策，都堅(jiān)持了民主、科學(xué)、依法決策的有機(jī)結(jié)合，找準(zhǔn)了富民和強(qiáng)縣的著力點(diǎn)。

習(xí)近平總書記指出，“縣級(jí)政權(quán)所承擔(dān)的責(zé)任越來越大，尤其是在全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨進(jìn)程中起著重要作用”。全面建成小康社會(huì)重在縣域建成小康，而公共決策直接影響縣域治理的效果。因此，抓好縣域公共決策，就抓住了縣域治理的“牛鼻子”。

基于這一認(rèn)識(shí)，我們以《決策》雜志2014“十大公共決策鏡鑒”和“十大公共決策實(shí)驗(yàn)”為例，對(duì)過去一年全國(guó)縣域典型公共決策的成敗得失進(jìn)行比較分析，總結(jié)概括縣域治理公共決策的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以期對(duì)提升縣域公共決策的水平有所啟發(fā)和借鑒。

民主決策：

最大限度凝聚共識(shí)

“上頭千條線，下頭一根針”?？h域治理最大的特點(diǎn)是直接面對(duì)基層群眾，中央的精神和部署最終都要通過縣這一級(jí)來具體落實(shí)，縣域治理的好壞直接影響黨的形象，直接關(guān)乎黨的執(zhí)政根基。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，力量之源是全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)，群眾基礎(chǔ)是生活在縣域廣大人民群眾的內(nèi)心認(rèn)同，可持續(xù)性則是能不能把宗旨意識(shí)落到實(shí)處、見到實(shí)效。因此，衡量縣域治理績(jī)效的根本標(biāo)準(zhǔn)就是群眾滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)、高興不高興、贊成不贊成。

縣域治理要心中有民。心中有民就要心系群眾、為民造福，就要注重贏得民心，算好政治賬。過去，在縣域治理中存在著“重經(jīng)濟(jì)輕民生”、唯GDP至上的發(fā)展傾向，結(jié)果是當(dāng)?shù)氐腉DP上去了，政績(jī)上去了，主要領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)也上去了，但是黨和政府在群眾中的公信力和認(rèn)同度卻下去了。從黨執(zhí)政的角度來說，這個(gè)賬是不劃算的，只算經(jīng)濟(jì)賬的領(lǐng)導(dǎo)干部是不勝任的?？h域治理不能僅算經(jīng)濟(jì)賬，更要算政治賬，算政治賬主要看縣域公共決策有沒有贏得民心，一項(xiàng)決策制定和實(shí)施后，黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)是擴(kuò)大了還是減少了，是增強(qiáng)了還是削弱了。因此，縣域公共決策要聚焦政府職責(zé)，聚焦民意民心，才能糾正過去算經(jīng)濟(jì)賬有余算政治賬不足的傾向，贏得群眾的擁護(hù)和信任，夯實(shí)黨的執(zhí)政根基。

贏得民心重在傾聽民意，問需于民，堅(jiān)持民主決策。從根本上來說，民主決策是一個(gè)把個(gè)人偏好形成集體偏好和公共利益過程的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，實(shí)際上是一個(gè)公共財(cái)政和公共資源配置的過程。資源的相對(duì)有限性和需求的相對(duì)無限性必然導(dǎo)致公共產(chǎn)品優(yōu)先序的排序問題，哪些事情先做，哪些事情后做，哪些事情能做，哪些事能不能做。這樣，由于每個(gè)人在治理空間中所處的位置不同、偏好不同、需求不同等因素，就必然會(huì)帶來差異化的偏好。如何在最大程度上形成并凝聚共識(shí)，就是民主決策所能夠解決的問題。

浙江溫嶺市民主懇談就是一種民主決策的模式，并和人大制度一起建立了參與式公共財(cái)政預(yù)算安排的民主決策機(jī)制，很好地把群眾想辦的和政府能辦的有機(jī)結(jié)合在一起，提升了縣域群眾的滿意度，提高了縣域治理的效果。

我們?cè)谡憬瓬貛X澤國(guó)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)，當(dāng)事人講了這樣一個(gè)例子。有一年年初，鎮(zhèn)政府在確定年度公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算草案時(shí)，提出了30個(gè)需要建設(shè)的項(xiàng)目，共需資金約1.37億元，但可用資金只有0.4億元。這就擺在決策者面前一個(gè)難題，究竟選擇哪些項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排呢？按照決策者的想法，群眾會(huì)優(yōu)先選擇道路、橋梁、舊城改造等建設(shè)項(xiàng)目，而不是環(huán)境保護(hù)、綠化園林、規(guī)劃設(shè)計(jì)等項(xiàng)目。但經(jīng)過民主懇談后，調(diào)查問卷分析的結(jié)果卻恰恰相反，在道路、橋梁、舊城改造等共17個(gè)項(xiàng)目中只有1個(gè)進(jìn)入前十位，而環(huán)境保護(hù)、綠化園林、規(guī)劃設(shè)計(jì)等10個(gè)項(xiàng)目有8個(gè)進(jìn)入前十位。特別是城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)項(xiàng)目，由于其與群眾沒有直接利益關(guān)系而且近期內(nèi)也難以見成效，可能最多排在20位左右，但結(jié)果卻排到所有項(xiàng)目第2位。

這說明縣域決策者即使想代表群眾的利益和要求，其主觀臆斷也不一定能真正代表當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)人的希望和利益。因此，縣域治理堅(jiān)持民主決策就要建立與群眾進(jìn)行協(xié)商溝通的有效渠道，推動(dòng)群眾參與縣域公共決策的全過程，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中，從而重在贏得當(dāng)?shù)厝罕姷睦斫夂椭С?，為縣域小康社會(huì)的全面建成凝心聚力。

科學(xué)決策：

注重發(fā)揮“外腦”作用

科學(xué)決策強(qiáng)調(diào)縣域治理要把握規(guī)律，尊重規(guī)律，順應(yīng)規(guī)律。一是尊重自然規(guī)律，縣域決策首先要重點(diǎn)考慮縣域環(huán)境的特點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，準(zhǔn)確把握縣域發(fā)展的綜合承載力，確定縣域發(fā)展的底線和方向；二是尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，既考慮縣域的優(yōu)勢(shì)和不足，找準(zhǔn)縣域的優(yōu)勢(shì)并發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，又考慮外部的市場(chǎng)和需求，把二者有機(jī)結(jié)合起來；三是尊重社會(huì)規(guī)律?？h域治理既要尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又要尊重社會(huì)規(guī)律，決策時(shí)要考慮到縣域的民風(fēng)民俗情況，當(dāng)?shù)厝罕姷挠X悟狀況和能力素質(zhì)水平。

科學(xué)決策要充分重視調(diào)查研究?？茖W(xué)決策的前提是通過調(diào)查研究聚焦問題，發(fā)現(xiàn)縣域治理各個(gè)領(lǐng)域中的真問題，探索解決問題的實(shí)路子。比如，安徽銅陵市銅官山區(qū)啟動(dòng)“校長(zhǎng)職級(jí)制”改革前，當(dāng)?shù)貨Q策層曾不斷討論，“均衡教育發(fā)展已經(jīng)率先通過驗(yàn)收的銅官山區(qū)，教育如何改革創(chuàng)新？”“現(xiàn)代化的教育治理體系是什么？教育事業(yè)今后如何持續(xù)發(fā)展？主攻方向在哪？怎樣辦出讓銅官山家長(zhǎng)滿意的教育？”這些問題在決策者腦海里反復(fù)出現(xiàn)。在確定實(shí)行校長(zhǎng)職級(jí)制、推進(jìn)學(xué)校治理結(jié)構(gòu)改革的決策思路后，銅官山區(qū)幾套班子和相關(guān)部門密集調(diào)研，將馬鞍山、上海、濰坊、溫州、中山等地試行過校長(zhǎng)職級(jí)制的地方經(jīng)驗(yàn)收集起來研究學(xué)習(xí)。從改革正式啟動(dòng)到2014年10月，銅官山區(qū)共開展專題調(diào)研17次，召開領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議9次，各類征求意見會(huì)22次。通過前期扎實(shí)的調(diào)查研究，為科學(xué)決策提供了充分的依據(jù)。

科學(xué)決策要注重發(fā)揮專家和智庫的作用。縣域由于處在國(guó)家治理體系的最基層，自身的智力優(yōu)勢(shì)相對(duì)有限，因此，在決策時(shí)要注重發(fā)揮外部智庫和專家的咨詢作用，為縣域治理建言獻(xiàn)策，提供智力支持。比如，銅官山區(qū)啟動(dòng)的“校長(zhǎng)職級(jí)制”改革中，非常注重發(fā)揮專家和智庫的決策助手作用，為銅官山區(qū)教育改革出謀劃策，實(shí)現(xiàn)了專家從頂層設(shè)計(jì)到具體實(shí)施過程中的全程參與，保證了改革方案制定的科學(xué)性和實(shí)施的有效性。在設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，有來自中國(guó)教育研究院、北京師范大學(xué)等專家的權(quán)威指導(dǎo)；在操作環(huán)節(jié)，有來自安徽省教育評(píng)估中心的20位專家對(duì)20名正職校長(zhǎng)與4名正職園長(zhǎng)進(jìn)行職級(jí)評(píng)審。特別值得一提的是，安徽省教育評(píng)估中心作為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)被引入此次職級(jí)評(píng)審，是銅官山教育改革的一個(gè)亮點(diǎn)，也是一大創(chuàng)新點(diǎn)。

把調(diào)查研究和專家作用有機(jī)結(jié)合起來，能夠最大程度實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。比如，北京開展預(yù)算績(jī)效管理改革過程中實(shí)行專家全程參與，委托第三方參與市級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作。通過項(xiàng)目單位和主管部門自評(píng)、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研和專家評(píng)價(jià)會(huì)綜合評(píng)價(jià)等程序，采用抽樣調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)勘察等方法，反映“績(jī)效”資料的收集和核實(shí)，擴(kuò)展對(duì)資金使用利益相關(guān)者的訪談和滿意度調(diào)查，最終由第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，綜合認(rèn)定項(xiàng)目資金的評(píng)價(jià)得分及績(jī)效等級(jí)。同時(shí)，為確保第三方評(píng)價(jià)質(zhì)量，北京市財(cái)政局運(yùn)用“公開競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇中介機(jī)構(gòu)、民主評(píng)價(jià)打分淘汰中介機(jī)構(gòu)”的方式，避免在使用中介機(jī)構(gòu)時(shí)的自由裁量。

依法決策：

告別“擺平就是水平”

法治的精髓是公平正義，社會(huì)對(duì)法治的分歧最少、共識(shí)最多，法治是全社會(huì)的最大公約數(shù)。對(duì)于縣域治理來說，重在依法決策、依法行政?？h域治理中的公共決策如果能嚴(yán)格依法決策，決策時(shí)慎重考慮法律依據(jù)，嚴(yán)格遵循依法決策的法定程序，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定、決策結(jié)果公開和建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制等環(huán)節(jié)執(zhí)行到位，全面長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮違法后果，就會(huì)推動(dòng)公共決策民主化和科學(xué)化的進(jìn)程，才能推動(dòng)縣域治理法治化，實(shí)現(xiàn)縣域治理現(xiàn)代化。

在縣域治理中，基層領(lǐng)導(dǎo)干部很多時(shí)候要直接面對(duì)和及時(shí)處理大量的問題、矛盾和突發(fā)事件，在維穩(wěn)“一票否決”的壓力型體制下，通過“花錢買穩(wěn)定”等五花八門的手段來搞定和擺平就成為一些基層干部處理矛盾、解決問題的法寶。短期看，這樣做似乎平息了事態(tài)，解決了難題，但從長(zhǎng)期來看，類似行為踐踏了法律底線，違背了法治原則，加大了治理成本，增加了社會(huì)不確定性，甚至?xí)诰植啃纬韶?fù)面示范效應(yīng)。從推進(jìn)縣域治理現(xiàn)代化的角度來說，基層干部不依法行政，不按照法治思維和法治方式解決問題，直接污染的是群眾的心靈，破壞的是縣域發(fā)展的大環(huán)境，損害的則是黨的執(zhí)政根基。

對(duì)縣域治理來說，依法決策的重點(diǎn)是依法行政和依法治理，縣鄉(xiāng)政府要善于依靠法律開展工作，解決難題，排難解憂，定紛止?fàn)?，確保一切行為都于法有據(jù)，確保在法治軌道上進(jìn)行治理。在環(huán)境突發(fā)事件日益增多，環(huán)境污染類案件判決難、執(zhí)行難的背景下，貴陽市在全國(guó)率先成立環(huán)保法庭，依法治理，通過環(huán)保執(zhí)法，有效推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境的治理，促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定。2007年11月，貴陽市中級(jí)人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭、貴陽清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭成立，旨在解決作為貴陽市390余萬人主要飲用水源的“兩湖一庫”的嚴(yán)重污染。據(jù)了解，貴陽先后投入10億元治理“兩湖一庫”不見成效。事實(shí)表明，單一依靠行政手段很難解決污染頑疾，環(huán)境治理必須納入法治軌道。貴陽在國(guó)內(nèi)率先出臺(tái)《貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》，依托這一條例，貴陽市中院順勢(shì)而為，出臺(tái)規(guī)定受理國(guó)家機(jī)關(guān)、環(huán)保組織乃至志愿者個(gè)人作為原告的環(huán)境公益訴訟案件，給環(huán)保審判的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法律支撐。比如，2012年，貴州開磷集團(tuán)發(fā)生磷泄漏，致使烏江沿岸三縣500多名養(yǎng)殖戶蒙受重大財(cái)產(chǎn)損失，以致多次集體上訪，影響社會(huì)穩(wěn)定。環(huán)保法庭組織精兵強(qiáng)將積極協(xié)調(diào)，不厭其煩，對(duì)養(yǎng)殖戶和企業(yè)動(dòng)之以情、曉之以法，最終穩(wěn)妥處理，群眾合理訴求得到滿足。

相反，由于公共決策的涉及面廣、影響范圍大，在縣域治理中如果不能依法決策，公共決策不當(dāng)就可能釀成突發(fā)群體性事件。比如，余杭垃圾焚燒廠事件之所以發(fā)生，在很大程度上就是相關(guān)政府在規(guī)劃和建設(shè)垃圾焚燒廠廠址時(shí)沒有嚴(yán)格依法決策，沒有“先買票后上船”，而是“邊上船邊買票”，甚至是“上了船也不買票”。按照法律要求，該項(xiàng)目必須履行完法定程序后才可動(dòng)工。但根據(jù)當(dāng)?shù)厝朔从?，?xiàng)目號(hào)稱還未到環(huán)評(píng)階段，但項(xiàng)目選址所在的礦坑，卻打著“修復(fù)”的口號(hào)已經(jīng)在施工了，當(dāng)?shù)厝苏J(rèn)為，礦坑越來越大，根本不是在修復(fù)。問題的關(guān)鍵是，在經(jīng)歷了群眾聚集事件后，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決定“無理解、不動(dòng)工”，這自然是尊重民意、尊重法律的做法。但如果事件沒被鬧大呢，會(huì)不會(huì)就成為“既成事實(shí)”了？更進(jìn)一步來說，為什么非得把事情鬧大才能倒逼政府依法決策，遵守法定程序呢？實(shí)際上，一些地方就存在著類似“上了船不買票”等不符合法定程序的決策行為?！?/p>

（劉峰系全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家行政學(xué)院中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究中心主任；張國(guó)玉系國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)部副教授）