把脈農村集體建設用地“入市”

賀海峰

在市場經濟條件下，城市的企業(yè)、土地都可以入市，農村為什么不行？這次試點，抵押也可以，上市也可以，有了糾紛也得承認這是合法土地。

黨的十八屆三中全會明確提出，農村土地制度改革的方向是“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”。而建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的關鍵點，必須從法律上承認，農村集體建設用地與國有建設用地具有平等的地位和權利，按照同地同權同價的原則進入市場交易，并由政府按統(tǒng)一的市場規(guī)則進行管理。

2月25日，由全國人大常委會授權，國務院在北京市大興區(qū)、安徽省金寨縣等33個試點縣（市、區(qū)），暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規(guī)定。上述調整在2017年底前試行，對實踐證明可行的，修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規(guī)定。

那么，如何理性看待本輪試點？面臨著那些挑戰(zhàn)與阻力？怎樣才能取得預期成效？我們專訪了中國土地學會副理事長黃小虎。

試點突破了現(xiàn)行法律

《決策》：國務院啟動的這次試點，與以往相比有哪些不同之處？

黃小虎：這個改革不同的地方，就是全國人大授權，可以突破現(xiàn)行法律。這體現(xiàn)了依法治國的法治精神，既有決心也有實際行動。再一個特點，過去的試點大都是地方政府主導，即使是部門主導的試點也都不碰觸法律、不對現(xiàn)行法律進行修改，這種試點搞到一定程度就搞不下去了。比如廣東2005年就出臺了集體建設用地進入市場的管理辦法，等于把全省都納入試點了。因為整個大的法律環(huán)境都沒改，它等于突破了。但是，一旦涉及到要害問題，比如抵押，地方政府就管不了了，那是銀行的事。抵押對企業(yè)是很重要的，不能抵押，資金循環(huán)就會出問題。再如上市，涉及到土地作價的問題，證監(jiān)會不承認。還有就是發(fā)生糾紛，法院裁決這塊地怎么認？這些問題都超出了地方政府管轄范圍。所以試點無論構想得多完美，遇到這些問題，地方解決不了，市場也就發(fā)育不起來。

這次試點跟以往不同的是，全國人大授權地方在試點區(qū)域內可以不執(zhí)行原來的法律。不執(zhí)行的含義就是，抵押也可以，上市也可以，有了糾紛也得承認這是合法土地。這應給予高度評價，反映了中央推進改革的決心。

《決策》：這就帶來一個問題，這次試點是中央批的，原來的試點怎么辦？是停止以前的探索，還是允許繼續(xù)試點？

黃小虎：我的感覺是，因為地方的試點已經很多了，不是一個兩個，而是遍地開花，完全收了可能也不現(xiàn)實，恐怕還是要允許按照它原來那個路子走下去。說句實話，原來的試點由于整個法律沒有被突破，搞到一定程度就很難再往深處走。

比如廣東，2005年出臺試點辦法，背景是什么呢？當時，中央文件提出探索集體建設用地進入市場。法律不允許，但中央文件又提出要探索。廣東就抓住機會，率先在全省探索。為什么這么做？因為廣東集體建設用地早就成為氣候了，就是這么發(fā)展起來的。1978年，東莞縣城只有5平方公里?，F(xiàn)在建成區(qū)有600平方公里，其中70%是集體土地。珠三角城市基本上都這么發(fā)展起來的，南海、順德都差不多。他們主要就靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，用地都是集體的，就是市場驅動土地進入市場。

但是，1998年修訂《土地管理法》，提出不允許集體土地入市，只能用國有土地。原來就合法存在的，而且蓬勃發(fā)展的，1998年之后就變成非法的了。東莞這些地方，誰有本事把這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關閉了？這在珠三角乃至廣東全省都是普遍現(xiàn)象。廣東抓住機會，出臺文件，我個人理解，并不指望集體建設用地能有多大發(fā)展。因為大的環(huán)境都沒有變，市場不可能有大的發(fā)展，主要是給基層減輕壓力。全國非法、廣東允許，實際上是廣東省委、省政府的政治擔當，給基層政府和企業(yè)減輕壓力。雖不合法，也不能取締，否則財政就沒了。我就不吭聲、不宣傳，但實際操作還是那么做。這種情況在全國大中城市的城鄉(xiāng)結合部恐怕也是普遍存在。

不同的是，1998年之前，中西部很多地方沒有發(fā)展機會，所以沒有市場。而后來有發(fā)展機會了，但法律又修改了，再搞就成了違法了。這就是隱形市場，所謂的“黑市”是法律不合理造成的。在市場經濟條件下，城市的企業(yè)、土地都可以入市，農村為什么不行？1998年土地管理法，認為不合法，廣東省的法規(guī)，又認為合法，所以你說它是什么？半公開、半地下。但有一條確定無疑，就是它普遍存在。

農民如何分享收益

《決策》：中辦、國辦的《試點意見》提出，“將合理提高被征地農民分享土地增值收益的比例”。那么，何謂合理，如何分享？

黃小虎：狹義的分享，就是征地補償?，F(xiàn)行制度規(guī)定農民不能享受增值，當然實際操作中是另一回事。從法律規(guī)定看，主要按原用途補償，就是增值的部分跟農民沒關系。這個肯定不行，是要改的。新一屆中央提出，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，這個改革就碰觸到現(xiàn)有的法律制度了。這里也有不同意見，到底是國家提升補償標準，還是跟農民談判？至于怎么分享增值收益？恐怕包括補償款、就業(yè)安置、住房安置、社保等這些方面。

廣義的分享，就是允許集體土地入市。那是農民所有的財產，憑借著財產權，可以自主地參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程。東莞的農民就是憑借自己的土地參與分享土地增值收入。宅基地爭議比較大，矛盾尖銳的還是在經濟發(fā)達地區(qū)，特別是城鄉(xiāng)結合部。純農區(qū)，說實話，沒有多少需求，也沒有供給，老百姓的房子自己住著，不可能賣出去，因為沒有更多發(fā)展機會。因此，不是當務之急。但是在經濟發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)結合部，客觀存在著市場的因素和條件。比如東莞近千萬人口，本地戶籍只有190萬，外來打工的來了要住，住哪兒？政府又沒給他們蓋房子，這對本地農民就是商機了。農民就在自己地上蓋房子，五層、六層、七層、八層，650萬人都居住在農民的出租屋里，宅基地不就進入市場了嗎？另外，本地農民富裕以后，流動性就大了，原來老房子不住了，住城里了。這樣宅基地的買賣就出現(xiàn)了。有人擔心會出現(xiàn)居無定所、無家可歸現(xiàn)象，我認為個案是可能的，但作為一個普遍的的社會現(xiàn)象是不可能的。人們總得在有著落之后才會賣掉原來的房子。

《決策》：有人提出，宅基地轉讓應當僅限在本集體經濟組織內部，從而防止城里人到農村買房，導致逆城市化問題。

黃小虎：2004年，我們在北京做過調研，城鄉(xiāng)結合部30%-40%的房子出租，進入市場。到農村租房、買房都是什么人呢？第一種就是外來打工者。北京外來人口比東莞多得多了，住哪兒？政府沒有蓋房，基本上靠農民宅基地解決了。我們大城市周邊沒有形成像巴西、孟買那樣的貧民區(qū)，實際上靠農民給解決了。第二種是城市退休職工。工資不高，城里房子留給兒女結婚用。自己到郊區(qū)農村租個院，養(yǎng)雞、種菜，呼吸新鮮空氣，喝著泉水，生活成本還降下來了。第三種是特殊人群，比如畫家、雕塑家、藝術家等，到農村去，買個院子，改造一下，自己有很大的工作室，形成了畫家村。第四種是有錢人，建個別墅。能說這叫逆城市化嗎？我不這么看，我認為這恰恰是城市化發(fā)展的必然結果。退休的人住郊區(qū)，有什么不好？包括白領和有錢人，很自然。

政府不應經營土地

《決策》：此次試點，強調“封閉運行、風險可控”。風險從何而來？如何做到可控？

黃小虎：風險無非就是政府收入減少。這些年來，政府過于依賴土地收入，因為政府承擔太多經濟職能。這有一個歷史演變過程，放在20年前，政府不負責建設，誰來負責？沒有人負責。承擔這個責任，政府就要找錢。但財政制度改了，從正常財政渠道就沒有錢，最后只有土地可以用了。這個辦法解決了城市建設資金來源問題，但同時帶來了很多弊端。

一個，政府依賴土地，就要不斷征地、不斷賣地。政府需要資金，在一段時期內，這也是沒辦法的辦法。但如此外延擴張，怎么能保護耕地？所謂紅線、生命線，說句極而言之的話，那叫自欺欺人。其他自然資源乃至環(huán)境、生態(tài)，也都成了政府賣地的犧牲品。

再一個，侵犯農民利益。政府想多籌點資金，那就想辦法壓低農民的征地費用，最后還冠冕堂皇，說有法律根據(jù)，社會矛盾就越來越尖銳。其實不只是農民，城里人也是受害者。政府賣地，又不允許集體建設用地開發(fā)房地產，那開發(fā)商和政府就串在一塊，房價越來越高，工薪階層就買不起房。

還有一個，就是積聚風險。土地財政不夠，政府就把土地拿來抵押貸款，政府借銀行的錢。地方債現(xiàn)在成為問題了，如果不解決，將來會成為定時炸彈?？客恋貋淼腻X是自籌，沒辦法進行規(guī)范。這些年來，政府建了那么多新區(qū)，大家互相攀比，對應的就是空城、鬼城。城市沒發(fā)展到那一步，建起來了，資金就押在那里。都是土地財政的錢，這個錢不屬于財政，審計、財政、國土部門也不去管。所以，政府行為失控，導致社會矛盾不斷積聚，老百姓對政府缺少信任感。這個局面，不改能行嗎？

《決策》：但是，一下子取消土地財政，由此帶來的改革“陣痛”，地方政府承受不了。

黃小虎：一下子取消肯定不行。我們已積聚20萬億元地方債，一旦取消，拿什么償還？建設怎么搞？對這些問題，十八屆三中全會都有部署。2014年財稅體制改革的方向，就是進一步規(guī)范財政預算制度，解決中央和地方財權、事權的分配問題，解決地方主體稅種問題，從而使地方財政有正常收入。就是說，要取消現(xiàn)在的土地財政，就必須有新的東西來替代它。財稅體制改革，是為將來取消土地財政鋪路?，F(xiàn)在已經有動作了，地方融資平臺已經不允許搞了。當然，關窗戶還要開個門，就是逐漸用規(guī)范的政府債來取代它。政府債和現(xiàn)在的地方債是不一樣的，政府債是向社會借錢，地方債是政府向銀行借錢。向社會借錢，就要公開透明，什么用途、何時償還，要向公眾交代清楚，接受社會監(jiān)督，不能為所欲為。

十幾年前，社會資金很少，現(xiàn)在多了，怎么引導它參與公共產品提供和公共設施建設中來，并保證其有利潤空間？現(xiàn)在具備條件，改革也在推進。還有戶籍制度等，都是在為下一步土地的根本性改革創(chuàng)造條件。十八屆三中全會對此都有考慮，并且在具體步驟上都有清晰的路線圖。

我要強調一下，對于自然資源管理體制改革，大家關注不夠。要點之一，山水田林湖是一個生命共同體，應該由一個部門來管理。而且這與生態(tài)、環(huán)保都有直接關系。我推測，這些職能將來可能合并到一個部門。要點之二，管理者、所有者要分開。行政管理部門不能作為資產運營部門，而應當專門成立一個機構，作為全民所有的自然資源所有權的代表，來行使所有權。包括土地的經營，將來都要有另外的部門來管。

現(xiàn)在的體制是，行政部門負責經營土地、拍賣礦產，既當裁判員又當運動員。征地以裁判員身份出現(xiàn)，征地之后去賣，又以運動員的身份，由此帶來很多問題。我的理解，新成立的行政部門就不再賣地了，現(xiàn)在裁判員、運動員合在一塊的局面就改變了。這個改革需要創(chuàng)造條件，需要有個替代，否則容易引起混亂。財稅體制改革2014年就推出來了，幾年之后就會有比較大的成效，那時再取消土地財政，可能就比較順利，阻力就小得多。此外，成立全民所有的自然資源所有權的代表，是重大機構改革。我認為，未來三年，將給我們提供機會窗口，為進一步改革積累經驗。