地方“十三五”規(guī)劃謀新

王運(yùn)寶

“第一個(gè)問(wèn)題，如何實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。”中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民在“中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇2015年會(huì)”上，提出新常態(tài)下的十三五規(guī)劃思路要回答的十個(gè)問(wèn)題，把全面小康放在首位。

楊偉民分析說(shuō)：“十三五規(guī)劃最大的特點(diǎn)是一個(gè)收官規(guī)劃，必須要到2020年全面建成小康社會(huì)，這是一個(gè)大的挑戰(zhàn)。所以十三五規(guī)劃要告訴市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)兩個(gè)方面的信息：一是全面小康社會(huì)的內(nèi)涵是什么；二是實(shí)現(xiàn)路徑是什么?！?/p>

實(shí)際上，以2020年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)的發(fā)展規(guī)劃，遠(yuǎn)不止全面建成小康這一個(gè)。十八大提出“兩個(gè)百年”奮斗目標(biāo)，從2016年到2020年的十三五，直接關(guān)系到第一個(gè)百年目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)提出了到2020年的全面深化改革、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略任務(wù)、改革框架、時(shí)間表和路線圖。由此可見(jiàn)，圍繞2020年的戰(zhàn)略目標(biāo)，是一個(gè)復(fù)合型的目標(biāo)體系，而不是某一個(gè)方面的單兵突進(jìn)。

放在這樣的宏觀背景下來(lái)觀察，地方十三五規(guī)劃的編制思路，將會(huì)突出哪些關(guān)鍵點(diǎn)？對(duì)于那些即將在十三五規(guī)劃中出現(xiàn)的復(fù)合型目標(biāo)，地方層面會(huì)有哪些特別的關(guān)注點(diǎn)？

哪些是共同的關(guān)注點(diǎn)

2015年4月，小麥旺長(zhǎng)的時(shí)節(jié)，我們走進(jìn)阜陽(yáng)，記錄下阜陽(yáng)對(duì)十三五規(guī)劃的思考；2015年秋收時(shí)節(jié)，全新的阜陽(yáng)十三五規(guī)劃文本將成形，里面不僅描繪未來(lái)5年阜陽(yáng)做什么、實(shí)現(xiàn)什么，更重要的是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路徑與方法。

現(xiàn)階段，阜陽(yáng)跟全國(guó)的各個(gè)省市縣一樣，地方版的十三五規(guī)劃都處在編制進(jìn)行時(shí)，正式文本尚未出爐。但從地方規(guī)劃編制部門發(fā)布的研究課題和規(guī)劃思路中，能夠梳理出即將在規(guī)劃文本中著重強(qiáng)調(diào)的方面。

因此，我們選取安徽及其周邊的上海、江蘇、浙江、湖北、河南、江西，同在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上的西部經(jīng)濟(jì)大省四川，以及武漢、南京等不同省市的十三五規(guī)劃重點(diǎn)課題和思路謀劃，加以綜合分析，以觀察地方政府將如何布局關(guān)鍵五年的發(fā)展路徑。

首先，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征與主要目標(biāo)、發(fā)展思路與戰(zhàn)略布局等，是各省市普遍關(guān)心的首要議題。

圍繞經(jīng)濟(jì)增速，如果十二五時(shí)期是用“進(jìn)”來(lái)概括的話，十三五時(shí)期可以用“穩(wěn)”來(lái)提煉。在國(guó)家宏觀層面，已達(dá)成的一個(gè)共識(shí)是，十三五規(guī)劃增長(zhǎng)率不會(huì)太高，應(yīng)該是中高速增長(zhǎng)。從采訪中獲得的信息來(lái)看，目前各地和專家的普遍判斷是，未來(lái)經(jīng)濟(jì)增速將會(huì)保持在7%的水平上。

但從不同區(qū)域的地方發(fā)展來(lái)看，東中西部不同區(qū)域出現(xiàn)明顯分化。中西部省份要想與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)小康，未來(lái)五年的GDP增速只有高于全國(guó)平均水平，才可能完成預(yù)定目標(biāo)。四川提出增速需比全國(guó)平均水平高4個(gè)百分點(diǎn)左右；江西也提到增速必須比全國(guó)高；河南提出2020年城鄉(xiāng)居民收入要趕上或超過(guò)全國(guó)平均收入水平，未來(lái)五年“城”“鄉(xiāng)”的年均實(shí)際增長(zhǎng)速度應(yīng)分別達(dá)到9.2%和6.9%。

對(duì)此，湖北省社科院副院長(zhǎng)秦尊文認(rèn)為：“十三五時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，中西部會(huì)普遍比全國(guó)高1-2個(gè)百分點(diǎn)，東部可能與全國(guó)平均水平持平，而西部地區(qū)可能增長(zhǎng)比中部快，但也有可能會(huì)略低于中部。”

其次，在十三五發(fā)展的支撐力方面，新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和城市群，成為最一致的關(guān)注點(diǎn)，出現(xiàn)在所有省市的十三五規(guī)劃思路的目錄上。

十三五時(shí)期將是區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局重構(gòu)的關(guān)鍵階段，尤其是“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略，成為地方規(guī)劃尋找發(fā)展突破口的著力點(diǎn)。由此，經(jīng)濟(jì)區(qū)、城市群在各省市備受推崇。安徽省的江淮城市群、湖南的環(huán)長(zhǎng)株潭城市群、湖北的“兩圈一帶”、武漢的長(zhǎng)江中游城市群協(xié)同發(fā)展等，都在提前布局。

從本刊選取的省市來(lái)看，還將區(qū)域合作規(guī)劃列為重點(diǎn)方向。上海市發(fā)改委明確表示，要在規(guī)劃編制中更多置于長(zhǎng)三角城市群中去考慮，注重通過(guò)功能調(diào)整來(lái)解決上海城市發(fā)展中遭遇的資源要素瓶頸制約。編制十三五規(guī)劃，上海將推進(jìn)與國(guó)家、周邊省市以及本市內(nèi)的區(qū)縣規(guī)劃的銜接，明確“打造上海大都市經(jīng)濟(jì)圈”和“推進(jìn)長(zhǎng)三角城市群協(xié)同發(fā)展”。

人口、資源和生態(tài)環(huán)境，成為各省市共同關(guān)注的第三個(gè)方面。

現(xiàn)在普遍的觀點(diǎn)是，十三五時(shí)期的人口結(jié)構(gòu)，將會(huì)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。不管是人口流入大省的江蘇、浙江，還是人口流出大省的安徽、湖北、四川，都把人口變化的新特點(diǎn)及應(yīng)對(duì)策略作為重點(diǎn)方向之一，不約而同提出建設(shè)人力資源強(qiáng)省。

另一方面，隨著主體功能區(qū)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，以及國(guó)家發(fā)改委對(duì)市縣十三五規(guī)劃首次明確提出劃分為城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，提高政府的空間管控能力。加之生態(tài)問(wèn)題日益突出，生態(tài)文明也必將成為地方十三五規(guī)劃的共同關(guān)注點(diǎn)。

在強(qiáng)調(diào)地方規(guī)劃編制謀新的同時(shí)，更應(yīng)該看到市場(chǎng)起決定性作用對(duì)規(guī)劃編制的影響。計(jì)劃性較強(qiáng)的5年規(guī)劃該如何“變臉”以更貼近市場(chǎng)？這對(duì)地方規(guī)劃編制來(lái)說(shuō)，是一個(gè)新的挑戰(zhàn)。

現(xiàn)實(shí)發(fā)展中的諸多實(shí)例表明，來(lái)自市場(chǎng)的變化日新月異，傳統(tǒng)的5年規(guī)劃編制模式已經(jīng)不再適應(yīng)，需要尋找更貼近市場(chǎng)的方法。一個(gè)最典型的例子是，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)在十二五期間發(fā)展得風(fēng)生水起，但在十二五規(guī)劃編制時(shí)，編寫(xiě)組根本沒(méi)有預(yù)料到今天的局面。

結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與動(dòng)力轉(zhuǎn)換

“現(xiàn)在還有一些地方在增長(zhǎng)速度與預(yù)期出現(xiàn)較大差距時(shí)，既沒(méi)有認(rèn)識(shí)到這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的基本表現(xiàn)，也沒(méi)有以積極的態(tài)度適應(yīng)新常態(tài)，總想重回粗放投入、盲目擴(kuò)張的老路。”南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)沈坤榮認(rèn)為，適應(yīng)新常態(tài)做到知行合一面臨著艱難選擇，根子在于缺乏應(yīng)對(duì)新常態(tài)的創(chuàng)新思維和方法。

我們必須看到，十三五時(shí)期推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須要重視一系列的新變化。采訪中，地方政府官員和經(jīng)濟(jì)專家共同認(rèn)為，十三五時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化，表面上是經(jīng)濟(jì)增速的換擋，實(shí)質(zhì)是增長(zhǎng)動(dòng)力的轉(zhuǎn)換和接續(xù)?！笆鍟r(shí)期，將是動(dòng)力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期。”中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林分析說(shuō)。

從結(jié)構(gòu)分析法來(lái)看，國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)馬曉河認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)的“三重轉(zhuǎn)型”?！暗胤降幕舅悸窇?yīng)是為新興產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供公共設(shè)施、公共服務(wù)，但政府不要直接發(fā)展產(chǎn)業(yè)，而要為產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展平臺(tái)?！瘪R曉河建議說(shuō)。

其中，最大的結(jié)構(gòu)調(diào)整是服務(wù)業(yè)比重的提升。十三五時(shí)期，服務(wù)業(yè)占GDP的比重，在突破50%后還將持續(xù)提升，中國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正由工業(yè)主導(dǎo)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型?！斑@對(duì)地方發(fā)展來(lái)說(shuō)，將產(chǎn)生不同層面的影響，尤其是要關(guān)注新興服務(wù)業(yè)的爆發(fā)式增長(zhǎng)?！敝袊?guó)科技大學(xué)管理學(xué)院教授劉志迎告訴《決策》。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，創(chuàng)意文化、健康養(yǎng)老、物流等新興服務(wù)業(yè)長(zhǎng)勢(shì)迅猛，帶動(dòng)2014年服務(wù)業(yè)投資超過(guò)28萬(wàn)億元，增長(zhǎng)16.8%，投資增速明顯超過(guò)整體投資增速，比第二產(chǎn)業(yè)高出3.6個(gè)百分點(diǎn)。2015年一季度，借力“互聯(lián)網(wǎng)+”，服務(wù)業(yè)撬動(dòng)內(nèi)需日漸生猛，互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)愈加活躍，全國(guó)網(wǎng)上商品和服務(wù)零售額達(dá)7607億元，同比增長(zhǎng)41.3%，增速比社會(huì)消費(fèi)品零售總額快了30.7個(gè)百分點(diǎn)，與之相關(guān)的快遞業(yè)務(wù)量增長(zhǎng)46.8%。

從需求結(jié)構(gòu)上看，投資與消費(fèi)“再平衡”，投資增速有所放緩，但是服務(wù)業(yè)跑出“加速度”，滿足居民消費(fèi)從模仿型排浪式向個(gè)性化、多樣化轉(zhuǎn)變的需求。正如國(guó)家統(tǒng)計(jì)局新聞發(fā)言人盛來(lái)運(yùn)所說(shuō)：“中國(guó)經(jīng)濟(jì)在分化調(diào)整中，一批新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新主體在加快孕育，中國(guó)經(jīng)濟(jì)向‘中高端’邁進(jìn)的步伐比較明顯?！?/p>

數(shù)據(jù)還顯示，2014年，最終消費(fèi)支出對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為51.2%，比2013年提高3個(gè)百分點(diǎn)，消費(fèi)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)模式初步顯現(xiàn)。十三五時(shí)期，這個(gè)趨勢(shì)還將加速推進(jìn)。那么，地方經(jīng)濟(jì)應(yīng)該怎樣在向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，找到適合當(dāng)?shù)靥厣牟糠?，并能在產(chǎn)業(yè)融合中放大本地優(yōu)勢(shì)？重慶提供了一個(gè)答案，以工業(yè)機(jī)器人為主的智能制造裝備帶動(dòng)重慶工業(yè)逆勢(shì)增長(zhǎng)，同時(shí)帶動(dòng)設(shè)計(jì)、研發(fā)、展覽等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。預(yù)計(jì)到2020年，重慶機(jī)器人產(chǎn)業(yè)的銷售規(guī)模將達(dá)到1000億元，有望成為“全球機(jī)器人之都”。

由此可見(jiàn)，“新”經(jīng)濟(jì)持續(xù)涌現(xiàn)，是十三五規(guī)劃需要特別關(guān)注的地方。可以肯定的是，十三五規(guī)劃中，將會(huì)出現(xiàn)許多新鮮概念。這些新概念的實(shí)質(zhì)，是推動(dòng)發(fā)展的新動(dòng)力。對(duì)此，中國(guó)信息中心專家委員會(huì)主任寧家駿認(rèn)為，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式并沒(méi)有發(fā)生根本改變，如何運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”來(lái)推動(dòng)優(yōu)勢(shì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和產(chǎn)業(yè)之間的融合形成新的價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、新的服務(wù)模式和業(yè)態(tài)，是最關(guān)鍵的。

因此，地方政府編制十三五規(guī)劃時(shí)，如何將結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與動(dòng)力轉(zhuǎn)換有機(jī)結(jié)合，在踏上政策“步點(diǎn)”的同時(shí)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，就顯得尤為重要。國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司司長(zhǎng)徐林就認(rèn)為：“十三五的發(fā)展要明確導(dǎo)向，把提質(zhì)、增效、升級(jí)作為引領(lǐng)新常態(tài)的發(fā)展導(dǎo)向。同時(shí)，把改革創(chuàng)新貫穿于發(fā)展的全過(guò)程，也就是要把改革創(chuàng)新作為一條主線來(lái)對(duì)待。”

全面建成小康的決勝期

“全面建成小康社會(huì)，而不是建設(shè)。建成是結(jié)果，建設(shè)是過(guò)程?！辈稍L中，一位地方政府的規(guī)劃編制負(fù)責(zé)人特別提醒要注意這一點(diǎn)。

十三五規(guī)劃期的5年，是全面建成小康社會(huì)的最后5年。在這樣的背景下，2020、全面小康、十三五規(guī)劃，當(dāng)這些關(guān)鍵詞疊加在一起時(shí)，十三五規(guī)劃的重要性顯著提升，而要全面建成小康社會(huì)，首先要面對(duì)的是區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距。

對(duì)于發(fā)達(dá)省份來(lái)說(shuō)，全面實(shí)現(xiàn)小康的壓力要小很多。根據(jù)前期研究發(fā)現(xiàn)，廣東今后幾年平均增長(zhǎng)6.9%，就可以實(shí)現(xiàn)GDP比2010年翻一番的目標(biāo)；浙江公開(kāi)表示有望于2015年全面實(shí)現(xiàn)小康，較全國(guó)目標(biāo)提前近5年；而上海、江蘇、北京則被認(rèn)為已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全面小康。

但在廣大的中西部地區(qū)，從目前各地的發(fā)展指標(biāo)來(lái)看，到2020年全面建成小康社會(huì)，則面臨著多方面的挑戰(zhàn)。山西測(cè)算要達(dá)到翻番目標(biāo)，居民收入須實(shí)現(xiàn)年均7.2%的實(shí)際增長(zhǎng)，且僅能實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)的90.3%。在安徽、湖北、河南三省交界的大別山區(qū)扶貧重點(diǎn)縣，按照2014年的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)測(cè)算，到2020年實(shí)現(xiàn)全面小康，十三五時(shí)期的年均指標(biāo)增長(zhǎng)必須超過(guò)20%，這是極難能實(shí)現(xiàn)的。另外，西部一些地區(qū)要達(dá)到全面小康標(biāo)準(zhǔn)，GDP的增速必須保持在兩位數(shù)以上，但這些地區(qū)不少都是生態(tài)功能的屏障區(qū)，不適于過(guò)度開(kāi)發(fā)。這種關(guān)系該如何平衡也必須加以考慮。

面對(duì)差距，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)只是一個(gè)層面，如何提高公共服務(wù)均等化水平，建設(shè)生態(tài)文明宜居生活，就成為很多地方的選擇。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究員劉培林認(rèn)為，目前社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境等更需要下大功夫，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)則需要提高增長(zhǎng)質(zhì)量和效益，即便是中西部地區(qū)也需要在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)更加注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境，“原先不被重視的青山綠水，就會(huì)轉(zhuǎn)變成這些地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，可以借此實(shí)現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量的躍升?！?/p>

生態(tài)問(wèn)題，已經(jīng)成為全面建設(shè)小康社會(huì)繞不開(kāi)、邁不過(guò)、必須做的重大問(wèn)題?？諝馕廴疽渤蔀楫?dāng)下最大的民生問(wèn)題，但十二五規(guī)劃中壓根沒(méi)有治理PM2.5這一環(huán)境指標(biāo)，這也是當(dāng)時(shí)編制規(guī)劃時(shí)沒(méi)有預(yù)測(cè)到的問(wèn)題。

2020年是十三五規(guī)劃的最后一年，也是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)年，這就意味著必須在十三五規(guī)劃中分解全面小康社會(huì)的目標(biāo)。面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和動(dòng)力轉(zhuǎn)換的銜接期，地方政府該怎樣在最后五年沖刺，決勝全面小康？

當(dāng)下，圍繞實(shí)現(xiàn)2020年的戰(zhàn)略目標(biāo)，地方政府利用謀劃十三五的契機(jī)，紛紛推開(kāi)發(fā)展的“機(jī)會(huì)窗口”，為新一輪增長(zhǎng)周期積蓄力量。另一方面，怎樣找到適合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦的決勝路徑，也在考驗(yàn)著地方政府的政治智慧。