新加坡權(quán)力制約與監(jiān)督的做法和經(jīng)驗(yàn)

陳文 孔德勇 黃衛(wèi)平

新加坡在獨(dú)立初期政府腐敗非常嚴(yán)重，經(jīng)過人民行動(dòng)黨多年的治理，新加坡已成為全球最清廉的國(guó)家之一，在透明國(guó)際清廉指數(shù)排名中，新加坡連續(xù)多年全球排名前十位、亞洲排名第一。從全球范圍來看，如新加坡人民行動(dòng)黨“一黨獨(dú)大”并能保持清廉的政黨為數(shù)尚少，究其原因，在于新加坡建立健全了有效的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制。

一、從權(quán)力來源上對(duì)公共權(quán)力予以制度約束

（一）適度競(jìng)爭(zhēng)的選舉制度制約

新加坡是議會(huì)共和民主制國(guó)家，依據(jù)普選原則，總統(tǒng)和國(guó)會(huì)議員都需要通過競(jìng)爭(zhēng)性選舉產(chǎn)生。其中，總統(tǒng)由直接選舉產(chǎn)生且必須得到多數(shù)選民的支持，大多數(shù)國(guó)會(huì)議員必須得到所在選區(qū)多數(shù)選民的支持?？偫碛勺h會(huì)中占據(jù)多數(shù)席位的政黨領(lǐng)袖出任。人民行動(dòng)黨實(shí)行“先當(dāng)議員，再當(dāng)官員”的政治人才遴選制度，即必須贏得選民的認(rèn)可才能當(dāng)選成為議員，而要成為各部部長(zhǎng)乃至總理必須成為被選民廣泛認(rèn)可的資深議員。政府由國(guó)會(huì)中擁有多數(shù)議席的政黨組成，執(zhí)政黨必須得到大多數(shù)選區(qū)的支持。

（二）特殊的議員產(chǎn)生機(jī)制確保政府權(quán)力受到不同派別的監(jiān)督

新加坡的議員產(chǎn)生方式有三種：選區(qū)議員、非選區(qū)議員和官委議員。選區(qū)議員分為單選區(qū)議員和集選區(qū)議員。單選區(qū)議員是在單選區(qū)依簡(jiǎn)單多數(shù)原則選舉產(chǎn)生的一名議員。集選區(qū)議員是在集選區(qū)產(chǎn)生的議員，集選區(qū)的候選人小組包含3～6人，其中至少有一名是少數(shù)族裔，集選區(qū)產(chǎn)生的議員占議員總數(shù)的1/4～1/2。非選區(qū)議員“基于‘次優(yōu)者勝’制度”由落選的反對(duì)黨候選人中得票相對(duì)最高者出任，但在有競(jìng)爭(zhēng)的選區(qū)需至少獲得15%以上的選票。設(shè)立非選區(qū)議員是確保國(guó)會(huì)中至少存在3名反對(duì)黨代表。若反對(duì)黨贏得3席及以上席位，則無須產(chǎn)生非選區(qū)議員。官委議員直接由總統(tǒng)提名產(chǎn)生，職責(zé)在于提供獨(dú)立、無偏見的意見，任期為兩年。目前，新加坡國(guó)會(huì)中官委議員有9名，他們大多是商界、教育界的精英或?qū)π录悠伦鞒鲞^突出貢獻(xiàn)的人員。雖然國(guó)會(huì)中人民行動(dòng)黨占絕大多數(shù)，但是少量的非選區(qū)議員和官委議員能夠發(fā)揮建設(shè)性的監(jiān)督作用。

（三）多黨并存的制度制約

雖然人民行動(dòng)黨“一黨獨(dú)大”，但是新加坡仍然存在多黨競(jìng)爭(zhēng)，憲法并未規(guī)定人民行動(dòng)黨為唯一執(zhí)政黨。新加坡合法存在的政黨大概有20多個(gè)，并且每次國(guó)會(huì)大選都會(huì)有多個(gè)政黨參與競(jìng)選。2011年大選后的新國(guó)會(huì)87個(gè)選區(qū)議席中工人黨就占有6個(gè)議席，其中首次贏得了阿裕尼集選區(qū)，高票固守住后港單選區(qū)。國(guó)會(huì)中的在野黨往往扮演基層民眾，對(duì)執(zhí)政黨起到監(jiān)督作用。

（四）定期接待選民的制度制約

根據(jù)規(guī)定，新加坡每個(gè)議員不論職位高低，都有自己的會(huì)見選民日，一般每周一次，從晚上8點(diǎn)開始，往往直到深夜才結(jié)束，一次接見30人左右。人民行動(dòng)黨接待選民主要有四個(gè)環(huán)節(jié)：求見登記一向工作人員反映問題一打印談話內(nèi)容一議員按順序接見選民。為方便選民掌握會(huì)見的時(shí)間和地點(diǎn)，議員會(huì)專門印刷一張帶有接見選民日程表的賀年卡。而訪問選民制度則是指根據(jù)規(guī)定，國(guó)會(huì)議員必須在兩年內(nèi)遍訪自己所在選區(qū)的選民。走訪時(shí)，若選民不在家，就留一張印有英文、中文、馬來文和印度文4種文字的短信。信中說，到貴戶進(jìn)行常例訪問，剛巧不在，如有事請(qǐng)找本人幫助，可在每周接見選民時(shí)間前來會(huì)談。通過定期的接見和訪問選民制度，主動(dòng)為選民服務(wù)，接受選民的監(jiān)督，新加坡執(zhí)政黨才能贏得人民的信任，保證國(guó)家權(quán)力運(yùn)行符合多數(shù)民意。

二、建設(shè)法治國(guó)家，規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行

法治的核心就是統(tǒng)治者自己也要受到法律的約束。新加坡是一個(gè)法治國(guó)家，政府機(jī)關(guān)的各項(xiàng)權(quán)力都受到相關(guān)法律的嚴(yán)格規(guī)范。

（一）為規(guī)范權(quán)力運(yùn)行制定完備的法律體系

新加坡從國(guó)家憲法、行政管理方面的法律到刑事法律都對(duì)權(quán)力運(yùn)行特別是懲治腐敗作出了嚴(yán)格規(guī)定。國(guó)家憲法明文規(guī)定了擔(dān)任總統(tǒng)、總理、內(nèi)閣成員和議員的條件以及不得經(jīng)商等。規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的具體法律法規(guī)主要包括：《預(yù)防貪污賄賂法》《沒收貪污賄賂利益法》《公務(wù)員法》《公務(wù)員（懲戒性程序）規(guī)則》《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》《公務(wù)員指導(dǎo)手冊(cè)》《不明財(cái)產(chǎn)充公法》《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》和《新加坡刑法典》等。這些法律法典對(duì)規(guī)范政府機(jī)關(guān)人員各種貪污賄賂行為的定罪、處罰，反貪?rùn)C(jī)構(gòu)及其權(quán)力以及相關(guān)訴訟程序，對(duì)貪污所得利益的認(rèn)定、程序和沒收命令的執(zhí)行，對(duì)潛逃罪犯的貪污、賄賂所得利益的沒收進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。這些法律也確定了公務(wù)員考核聘任、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、嚴(yán)格限制接受禮品等制度，以有效規(guī)范官員行為，使權(quán)力運(yùn)行不發(fā)生偏差。

（二）建立具有相對(duì)獨(dú)立性的法定監(jiān)督機(jī)構(gòu)

這些機(jī)構(gòu)主要包括貪污調(diào)查局、新加坡內(nèi)閣廉政署、公務(wù)委員會(huì)和審計(jì)總署。貪污調(diào)查局是新加坡反貪污賄賂最強(qiáng)有力的法定監(jiān)督機(jī)構(gòu)，它是總理公署的一個(gè)下屬單位，既是行政機(jī)構(gòu)又是執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由總理直接領(lǐng)導(dǎo)，以調(diào)查新加坡公共部門和民間部門的貪污腐敗行為并防止其發(fā)生為宗旨。貪污調(diào)查局具有一定的獨(dú)立性和權(quán)威性，局長(zhǎng)由總理提名、總統(tǒng)任命，在辦案過程中始終堅(jiān)持無私、迅速和透明的原則。并且，《預(yù)防貪污賄賂法》賦予了貪污調(diào)查局成員一定的身份特權(quán)和調(diào)查保障權(quán)，行使調(diào)查權(quán)、武力搜查權(quán)、逮捕權(quán)、跟蹤監(jiān)視權(quán)、獲取財(cái)產(chǎn)情報(bào)權(quán)和不明財(cái)產(chǎn)檢察權(quán)等職權(quán)。在20世紀(jì)90年代，貪污調(diào)查局每年大約接受投訴1500件，其中約900件屬貪污賄賂案。經(jīng)偵查每年約有100件案件提請(qǐng)總檢察長(zhǎng)提起公訴，貪污調(diào)查局帶證物當(dāng)庭作證。新加坡內(nèi)閣廉政署是負(fù)責(zé)綜合管理和監(jiān)督政府官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)的監(jiān)督機(jī)關(guān)。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)分為三種：任職申報(bào)、現(xiàn)職申報(bào)和離職申報(bào)。申報(bào)內(nèi)容包括房產(chǎn)、交通工具、存款、有價(jià)證券、裝飾品及其他無形資產(chǎn)等。公務(wù)委員會(huì)是新加坡憲法規(guī)定的人事制度主管機(jī)關(guān)，主要職責(zé)是對(duì)各機(jī)關(guān)的公務(wù)員進(jìn)行聘用、核定、晉升、調(diào)動(dòng)和行使紀(jì)律管制。為保證獨(dú)立性，公務(wù)委員會(huì)主席和委員都在社會(huì)各階層“在野”人士中聘用，他們必須是私人代表。除司法機(jī)關(guān)和警務(wù)規(guī)定人員外，公務(wù)委員會(huì)對(duì)公務(wù)員的任用、升遷、處分等決定，都不受政府部門的干涉。審計(jì)總署主要負(fù)責(zé)審核檢查政府預(yù)算和財(cái)政開支是否符合法律規(guī)定，直接對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，向國(guó)會(huì)匯報(bào)工作。此外，在政府每個(gè)部設(shè)置一個(gè)常務(wù)秘書并配備專職的監(jiān)察人員，專門負(fù)責(zé)本部門公務(wù)員監(jiān)督和管理。

（三）執(zhí)法嚴(yán)明，保證權(quán)力不偏離法治軌道

新加坡對(duì)濫用職權(quán)、貪污受賄的官員懲罰特別嚴(yán)厲，從罰款、因被開除而喪失公積金、沒收財(cái)產(chǎn)、監(jiān)禁到數(shù)罪并罰等不一而足。因?yàn)樾录悠聦?shí)行高薪養(yǎng)廉制度，官員退休后有一筆十分豐厚的公積金，且資歷越老公積金越高，若被查出貪污受賄公積金則全部沒收，所有的保障包括醫(yī)療費(fèi)都沒有了。這使得新加坡官員違法成本特別高。規(guī)范權(quán)力運(yùn)行執(zhí)法嚴(yán)厲既表現(xiàn)為“有罪必懲”，也表現(xiàn)為“輕罪重罰”，前些年就發(fā)生過因索賄50元未成而被判罰款6000元或6周的刑期替代的案例。新加坡法律實(shí)施具有平等性，不論職位多高、權(quán)力多大、功勞多大，都必須在法律范圍內(nèi)辦事，否則都會(huì)受到嚴(yán)厲的處罰。例如，李光耀的親密戰(zhàn)友、開國(guó)元?jiǎng)住嵾h(yuǎn)章，因被查出受賄50萬新幣，曾向李光耀求情但遭拒絕，后畏罪自殺；新加坡商業(yè)事務(wù)局局長(zhǎng)格林奈因兩件“說謊罪”而被判坐牢3個(gè)月，并被開除公職，永不錄用，沒收全部公積金和退休金。依法治官或依法治權(quán)的關(guān)鍵是最高領(lǐng)導(dǎo)人也要受到法律的約束。1996年，李光耀父子因購(gòu)房打折扣的傳言而被提交國(guó)會(huì)進(jìn)行了3天的辯論；面對(duì)別人的誹謗，李光耀同樣需要出庭接受法官的質(zhì)問。

三、從權(quán)力架構(gòu)上強(qiáng)化公共權(quán)力之間的制約與監(jiān)督

新加坡實(shí)行議會(huì)民主，秉承英國(guó)威斯敏斯特政體，實(shí)行立法、司法、行政三權(quán)分立，但新加坡又有自己的特點(diǎn)，內(nèi)閣（總理）享有實(shí)權(quán)，但必須對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，接受議會(huì)監(jiān)督。議會(huì)通過詢問和質(zhì)詢、國(guó)政調(diào)查、提出不信任票和彈劾等方式對(duì)內(nèi)閣政府進(jìn)行監(jiān)督。新加坡實(shí)行司法獨(dú)立制度。此外，“一院制”和民選總統(tǒng)制是新加坡獨(dú)創(chuàng)，公共權(quán)力之間的監(jiān)督制衡主要表現(xiàn)為民選總統(tǒng)制和獨(dú)立的司法制度。

（一）民選總統(tǒng)對(duì)內(nèi)閣的制約作用

為增強(qiáng)對(duì)政府的制衡力，李光耀于1984年提出民選總統(tǒng)制的設(shè)想，1992年國(guó)會(huì)通過民選總統(tǒng)選舉法，1993年選舉產(chǎn)生第一位民選總統(tǒng)——王鼎昌?！懊襁x總統(tǒng)法令”規(guī)定總統(tǒng)必須是無黨派人士，當(dāng)選后不得涉足派別斗爭(zhēng)，由年滿21周歲的公民直接選舉產(chǎn)生，任期6年?？偨y(tǒng)具有監(jiān)督、制衡政府的重要職權(quán)，包括保管國(guó)家儲(chǔ)備金的第二把鑰匙以及在動(dòng)用儲(chǔ)備金、解散國(guó)會(huì)、內(nèi)閣重要人士任免、監(jiān)督內(nèi)部安全法令、維護(hù)宗教和諧法令、貪污調(diào)查等問題上行使否決權(quán)。這種特別的制度安排在一定程度上保證了總統(tǒng)對(duì)內(nèi)閣的監(jiān)督制衡作用。

（二）獨(dú)立的司法是公權(quán)力的重要約束者，公共利益的捍衛(wèi)者

新加坡憲法明確規(guī)定司法機(jī)關(guān)依法、公正、程序獨(dú)立地行使職權(quán)，不受政府和任何個(gè)人干涉。司法機(jī)關(guān)包括法院、總檢察廳和法律部。法官享有豁免權(quán)，除非1/4以上國(guó)會(huì)議員請(qǐng)求審議，國(guó)會(huì)不可審查法官的司法行為。司法權(quán)屬于最高法院和基層法院。最高法院的法官均由總理推薦，總統(tǒng)任命。一旦任職，不到法定退休年齡65歲以及除非主動(dòng)辭職、瀆職和失職，不得隨意調(diào)職或免職。這保證了司法機(jī)關(guān)獨(dú)立地、毫無畏懼地行使職權(quán)?；鶎臃ㄔ旱姆ü僦苯邮苋珖?guó)首席大法官的領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立于政府部門。新加坡不實(shí)施錯(cuò)案責(zé)任追究制度，因?yàn)檫@可能會(huì)破壞司法。新加坡總檢察長(zhǎng)由總統(tǒng)根據(jù)總理的建議從具備出任高等法官資格的人中任命，獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉，只由高等法院審查其行為。只要以總檢察長(zhǎng)的名義，就可以對(duì)侵犯公共利益的機(jī)構(gòu)、個(gè)人提起訴訟。法律部專門為政府部門提供法律咨詢、履行法律事務(wù)，保證其依法行事，不越權(quán)，不逾矩。

四、注重社會(huì)及公民對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督

在新加坡，社會(huì)監(jiān)督主要體現(xiàn)為新聞媒體、公民社會(huì)的監(jiān)督和社會(huì)公眾直接參與反腐的行為跟蹤制度。

（一）新聞媒體、公民社會(huì)的監(jiān)督

新聞媒體被譽(yù)為“第四種權(quán)力”，人民行動(dòng)黨高度重視對(duì)新聞媒體的引導(dǎo)，其控制的基本原則是“不能容忍批評(píng)的絕對(duì)主義”，所以，新聞媒體在監(jiān)督時(shí)一般發(fā)揮著建設(shè)性批評(píng)作用。新聞媒體因具有公眾性和公開性，一方面，可以對(duì)公職人員起到震懾和教育作用；另一方面，還可增強(qiáng)公眾對(duì)國(guó)家打擊權(quán)力腐敗決心的認(rèn)識(shí)，提高對(duì)政府的信任度，弘揚(yáng)社會(huì)正氣、打擊邪惡。由人民行動(dòng)黨和政府主導(dǎo)的公民社會(huì)能夠在一定程度上制約國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張。新加坡眾多的志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)、慈善社團(tuán)和專業(yè)性組織、中華總商會(huì)、工會(huì)組織、民眾俱樂部、宗鄉(xiāng)會(huì)館等公民社會(huì)組織能夠有效團(tuán)結(jié)民眾、反映民意，促進(jìn)民眾參與政治生活，防止國(guó)家權(quán)力侵犯公民權(quán)利。

（二）行為跟蹤制度對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督

行為跟蹤制度是以貪污調(diào)查局為主，由廣大社會(huì)公眾配合執(zhí)行的一種制度?！皩?duì)所有公務(wù)員，無論職位高低，尤其是新任職的公務(wù)員，進(jìn)行暗中派人跟蹤，明查暗訪他們的行為或受到舉報(bào)后派人跟蹤?！必澪壅{(diào)查局有權(quán)對(duì)所有公務(wù)員進(jìn)行行為跟蹤，調(diào)查內(nèi)容主要是公務(wù)員有無違法活動(dòng)，尤其跟蹤其私生活是否正常，如是否有嫖娼和賭博行為、有無暗中與不法團(tuán)體往來的行為等。行為跟蹤制度使公眾可以直接參與查處腐敗活動(dòng)，形成了對(duì)濫用權(quán)力的腐敗分子的強(qiáng)有力威懾。

（作者單位：深圳大學(xué)當(dāng)代中國(guó)政治研究所）