人民代表大會制度是三者有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排

吳漢民

習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出，發(fā)展社會主義民主政治的關(guān)鍵是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排。習(xí)近平總書記的這段講話內(nèi)涵豐富、思想深刻，不僅指明了在新的歷史條件下發(fā)展社會主義民主政治的根本路徑，而且揭示了人民代表大會制度與三者有機(jī)統(tǒng)一的內(nèi)在聯(lián)系，對于堅持和完善人民代表大會制度、更好發(fā)揮人大及其常委會在全面推進(jìn)依法治國中的作用具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、三者有機(jī)統(tǒng)一的提出是社會主義民主政治實踐的高度總結(jié)

新中國成立以來，我國社會主義民主政治建設(shè)在實踐中探索、在探索中前進(jìn)，黨和人民對社會主義民主法治的認(rèn)識不斷深化，逐漸找到了一條符合中國國情和實際的社會主義民主政治發(fā)展道路。這條道路的關(guān)鍵和核心就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，這條道路的根本制度安排和重要載體就是人民代表大會制度。

第一，新中國的成立開辟了我國人民民主和法制建設(shè)的新時代。1949年9月中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》，確定了新中國的基本政治架構(gòu)是人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體。1954年9月第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了新中國第一部憲法，人民代表大會制度正式在全國范圍內(nèi)系統(tǒng)地建立起來。我國社會主義民主法制建設(shè)由此起航，黨領(lǐng)導(dǎo)人民探索三者有機(jī)統(tǒng)一的征程由此開啟，并奠定了我國社會主義民主法制建設(shè)的根本政治前提和制度基礎(chǔ)。但是由于受各種因素的影響，這一探索不是一帆風(fēng)順的，特別是“文革”十年，社會主義民主法制遭受嚴(yán)重破壞，人民代表大會制度建設(shè)遭到嚴(yán)重挫折。

第二，改革開放標(biāo)志著我國社會主義民主法制建設(shè)進(jìn)入了一個新時期。黨的十一屆三中全會總結(jié)歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)，確定了“一個中心、兩個基本點”的基本路線，實現(xiàn)了黨和國家工作重點的轉(zhuǎn)移，提出了發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的基本方針。從此我國社會主義民主政治進(jìn)入了一個嶄新的發(fā)展時期?！鞍硕椃ā币苑傻男问酱_立了憲法作為國家根本大法和治國安邦總章程的崇高地位，同時對加強(qiáng)社會主義民主與法制建設(shè)、健全和完善人民代表大會制度作出了新的規(guī)定。伴隨人民代表大會制度的恢復(fù)發(fā)展，我國社會主義民主法制建設(shè)取得了一系列重要成果，我們黨對加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)展人民民主、健全社會主義法制的認(rèn)識也有了新的提高。

第三，依法治國將社會主義民主法制建設(shè)推進(jìn)到了一個新階段。黨的十五大承前啟后、繼往開來，首次將依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。九屆全國人大二次會議進(jìn)一步以憲法修正案的形式，將依法治國、建設(shè)社會主義法治國家載入了憲法。黨的十六大、十七大堅定不移地貫徹依法治國基本方略，推動社會主義民主法制建設(shè)不斷取得新進(jìn)展新成效。十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央著眼新形勢新任務(wù)，提出和形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的“四個全面”戰(zhàn)略布局，社會主義民主法制建設(shè)提升到了一個新水平。從十五大提出“依法治國把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來”，到十六大提出“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來”，再到十七大、十八大對“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一”的重申，我們黨對社會主義建設(shè)規(guī)律和共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的把握越來越清晰、越來越堅定，對三者有機(jī)統(tǒng)一的認(rèn)識更加豐富、更加深刻，為我們在新形勢下推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)、堅持三者有機(jī)統(tǒng)一提供了更加堅實的思想理論指導(dǎo)。

二、人民代表大會制度是堅持三者有機(jī)統(tǒng)一的根本制度保證

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。實行人民代表大會制度是我們黨把馬克思主義基本原理與中國實際相結(jié)合的偉大創(chuàng)造，是近代以來中國社會發(fā)展的必然選擇，反映了全國各族人民的共同利益和愿望。實踐證明，人民代表大會制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有著一種與生俱來的聯(lián)系。這一制度運行得如何，直接關(guān)系到我們黨、國家和人民的前途命運。人民代表大會制度的建立發(fā)展過程同時也是我們黨和國家探索實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的過程。

（一）人民代表大會制度全面深刻體現(xiàn)我國國家政權(quán)的本質(zhì)。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。建設(shè)中國特色社會主義，發(fā)展社會主義民主政治，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。人民代表大會制度是我國人民民主專政國體的具體實現(xiàn)形式，是我們黨對國家事務(wù)實施領(lǐng)導(dǎo)的一大特色和優(yōu)勢，也是黨在國家政權(quán)中充分發(fā)揚民主、貫徹群眾路線的最好實現(xiàn)形式。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政，就是支持和保證人民當(dāng)家作主。堅持和完善人民代表大會制度，發(fā)揮人大及其常委會的職能作用，就是要從制度上保證黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，保證黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，保證黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。堅持人民代表大會制度實質(zhì)上就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義政治發(fā)展道路，發(fā)揮人民代表大會制度的作用實質(zhì)上就是從制度上保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治國、依法執(zhí)政，推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)實質(zhì)上就是推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（二）人民代表大會制度是我國人民當(dāng)家作主的根本途徑。人民民主是社會主義的生命，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化。發(fā)展人民民主是中國特色社會主義建設(shè)的重要內(nèi)容。在我國，人民管理國家事務(wù)、實現(xiàn)當(dāng)家作主，有多種途徑和形式，人民代表大會制度是人民當(dāng)家作主的根本途徑和最高實現(xiàn)形式。憲法規(guī)定，我們國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民通過民主選舉，產(chǎn)生自己的代表，組成各級人民代表大會，人民代表大會對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督。我國人民就是通過這一途徑把國家政權(quán)掌握在自己手里，保障自己當(dāng)家作主的權(quán)利。我國人民代表大會制度的強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)勢，就在于它深深植根于人民之中，始終代表和維護(hù)最廣大人民的根本利益。這也是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民跳出歷史興亡周期律的根本制度保證。

（三）人民代表大會制度是全面推進(jìn)依法治國的重要制度基礎(chǔ)。人民代表大會制度是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度，也是支撐依法治國的重要制度支柱。全面推進(jìn)依法治國是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命，涉及立法、執(zhí)法、司法、守法等各個方面，是一項宏大的系統(tǒng)工程，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，特別是要發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，關(guān)鍵是要形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，其中每一個方面都與人民代表大會制度密切相關(guān)，都需要人民代表大會制度提供有效的法律供給和制度保障。黨治國理政正反兩方面的經(jīng)驗告訴我們，人民代表大會制度作為中國特色的社會主義民主政治制度，在全面推進(jìn)依法治國中肩負(fù)著重大責(zé)任和神圣使命。什么時候人民代表大會制度作用發(fā)揮得好，社會主義民主法制建設(shè)就能夠有序推進(jìn)；什么時候人民代表大會制度作用發(fā)揮得不好，社會主義民主法制建設(shè)就會徘徊不前甚至遭受挫折。

（四）人民代表大會制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國是一個不可分割的整體。人民代表大會制度是黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立起來的社會主義民主政治制度，是中國特色社會主義制度的重要組成部分。發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，最重要的是堅持和完善人民代表大會制度，最根本的是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一。這里面包含著兩個十分重要的關(guān)系。其一，人民代表大會制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國緊密相聯(lián)，形成一個不可分割的整體，并統(tǒng)一于中國特色社會主義民主政治建設(shè)的偉大實踐，貫穿于我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過程；其二，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國相互交融、相輔相成，誰也離不開誰。也就是說，缺少了一方，另一方就會受到損害。在“四個全面”戰(zhàn)略布局下，這一點表現(xiàn)得越來越清晰、越來越重要。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義。黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進(jìn)?！边@段精彩論述不僅精辟闡釋了黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系，而且深刻揭示了三者有機(jī)統(tǒng)一的內(nèi)在邏輯。

所有這些歸結(jié)到一點，就是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國與人民代表大會制度構(gòu)成了一個緊密聯(lián)系又各有側(cè)重的有機(jī)整體。一方面，人民代表大會制度為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)人民當(dāng)家作主、實行依法治國及其有機(jī)統(tǒng)一提供了根本制度載體；另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國為充分發(fā)揮人民代表大會制度作用提供了堅強(qiáng)政治保證、動力源泉和法治保障。

三、在推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)中堅持三者有機(jī)統(tǒng)一

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一，既是一個重要理論問題，也是一個重大實踐課題。三者有機(jī)統(tǒng)一產(chǎn)生和總結(jié)于我國波瀾壯闊的社會主義實踐，也必將隨著中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展不斷豐富和發(fā)展。人民代表大會制度是堅持三者有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排，從人大的角度說，我們要在更高水平上實現(xiàn)三者的有機(jī)統(tǒng)一，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會變化發(fā)展的新情況，不斷推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)，推進(jìn)人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新。這也是當(dāng)前和今后一段時期我國人民代表大會制度建設(shè)的重要任務(wù)和必然要求。

（一）推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)必須堅持正確的政治方向。人民代表大會制度不僅是關(guān)于人大自身的性質(zhì)、地位和作用的制度設(shè)計，而且包含人大與“一府兩院”的關(guān)系等一系列制度安排和組織原則。在人民代表大會制度中，人大作為國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，處于十分重要的地位。中國特色社會主義政治發(fā)展道路的一個重要特點就是通過人大集中統(tǒng)一行使國家權(quán)力，保證黨對各國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，保證國家政權(quán)的人民性，保證國家統(tǒng)一高效地組織各項事業(yè)。推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)，做好新時期的人大工作，必須堅持和不斷擴(kuò)大人民代表大會制度的這一制度優(yōu)勢，必須不斷增強(qiáng)對中國特色社會主義的道路自信、理論自信和制度自信，其中最重要的是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，最關(guān)鍵的是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。不謀全局者，不足以謀一域。人大工作是黨和國家工作的重要組成部分，只有堅持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，善于圍繞黨和國家工作大局謀劃和開展工作，才能更好地將黨的主張與人民的意愿統(tǒng)一起來，更有效地將法治與德治結(jié)合起來，充分彰顯人民代表大會制度的巨大功效。

（二）推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)必須把最廣大人民的根本利益作為人大工作的出發(fā)點和落腳點。人民代表大會制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度。人大的根基和血脈在人民，沒有人民的支持和擁護(hù)，人民代表大會制度就成為無源之水、無本之木。人大最大的優(yōu)勢是密切聯(lián)系群眾，最大的危險是脫離群眾。面對社會轉(zhuǎn)型、利益多元、新舊矛盾疊加的新形勢，人大要成為有權(quán)威的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，必須將代表好、維護(hù)好、實現(xiàn)好最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，依法統(tǒng)籌兼顧好各方面群眾的具體利益，積極推動解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，尋求社會的最大公約數(shù)；必須堅持人民的主體地位，不斷豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，推進(jìn)人民民主的具體化、制度化和規(guī)范化，增加人民民主的親切感和獲得感；必須加強(qiáng)人大聯(lián)系人民群眾的制度建設(shè)，創(chuàng)新代表聯(lián)系人民群眾的方式、方法和途徑，進(jìn)一步構(gòu)建社情民意表達(dá)、傳遞和處理的長效機(jī)制，回應(yīng)人民期待。忠實代表人民的利益和意志，也是我們黨執(zhí)政興國和人民代表大會制度的內(nèi)在要求。

（三）推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)必須著力發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)法治中國，必須堅持立法先行。全面推進(jìn)依法治國，必須推動立法工作與時俱進(jìn)。黨的十八大和十八屆三中、四中全會對立法工作提出了許多新任務(wù)和新要求。貫徹落實這些新任務(wù)新要求，人大的立法工作從思路到理念、從方式到體制，都面臨著許多新的挑戰(zhàn)，需要作出新的改變。一是在立法權(quán)的行使和責(zé)任上要始終堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，更加注重發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)；二是在立法的條件和內(nèi)容上要重視總結(jié)成熟的做法和經(jīng)驗，更加注重發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法，做到重大改革于法有據(jù)、依法推進(jìn)；三是在立法的形式和途徑上要進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，更加注重發(fā)揮各方面的立法積極性，尤其是要發(fā)揮代表在立法工作中的作用，廣泛凝聚立法共識，提高立法的針對性、有效性、科學(xué)性和前瞻性；四是在立法的體制和機(jī)制上要主動適應(yīng)當(dāng)前立法工作重點轉(zhuǎn)移和地方立法權(quán)擴(kuò)圍的新情況，更加注重科學(xué)合理設(shè)定立法權(quán)的邊界和各環(huán)節(jié)的工作規(guī)范，從體制機(jī)制上保證科學(xué)民主立法、維護(hù)社會公平正義和國家法制統(tǒng)一，防止立法工作中的地方保護(hù)主義和部門利益傾向。

（四）推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)必須切實維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力和權(quán)威。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。中國特色社會主義法律體系形成后，憲法和法律的實施問題顯得更加突出、更加重要。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家，必須把憲法和法律的實施擺到更加重要的位置。人大是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，人大監(jiān)督是代表國家和人民進(jìn)行的具有法律效力的監(jiān)督，在保障憲法和法律實施中擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)。一方面，必須依法行使憲法和法律賦予人大的監(jiān)督職權(quán)，加強(qiáng)對法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督，加強(qiáng)對“一府兩院”的工作監(jiān)督，確保嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使；另一方面，必須正確處理監(jiān)督和支持的關(guān)系，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)人大的監(jiān)督工作，做到既敢于監(jiān)督又善于監(jiān)督，必要時通過質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性手段，加大監(jiān)督力度，增強(qiáng)監(jiān)督實效，切實推動形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究的法治生態(tài)環(huán)境。

人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排和最重要制度形式。我們堅信，隨著“四個全面”戰(zhàn)略布局的推進(jìn)實施，人民代表大會制度將變得更加成熟、更加完善，三者有機(jī)統(tǒng)一也將推進(jìn)到一個新階段新水平。