全球治理轉型中的中歐“戰(zhàn)略伙伴”關系

龐中英

新任歐盟委員會副主席兼歐盟共同外交與安全政策高級代表費代麗卡·莫蓋里尼（Federica?Mogherini）于2015年5月31日在新加坡舉行的“香格里拉對話”會議上表示，截至2015年5月底，歐盟在全球有十個“戰(zhàn)略伙伴”（strategic?partner），其中四個在亞洲，日本、印度、韓國和中國是歐盟在亞洲的戰(zhàn)略伙伴。全球治理事關眼下，更關系未來。中歐能否或如何強化處在十字路口的全球治理而成為真正的戰(zhàn)略伙伴，則顯得十分重要。[1]

國際上一般公認，冷戰(zhàn)結束后，特別是2008年（金融危機爆發(fā)）以來，全球治理（具體體現(xiàn)為第二次世界大戰(zhàn)結束后建立與運行的全球性機構）進入一個大的轉型時期，即我們目前處在全球治理的轉型階段，但這一轉型充滿不確定性。

從西方的角度看，中國、印度、巴西等“新興大國”的“崛起”代表了歷史性的“國際權力轉移”?！靶屡d大國”要求在現(xiàn)存的全球機構中獲得更大的代表性和發(fā)言權，甚至決策權。

從“新興大國”的角度看，新興大國展現(xiàn)出越來越多的世界抱負，為世界提供著新的國際規(guī)范。如巴西就不接受西方提出的“保護的責任”（R2P）作為新的國際規(guī)范，而是提出了把“保護的責任”修改為“責任和保護”（responsibility?while?protecting）。這一修改代表了巴西旨在參與新的國際規(guī)范的塑造。

西方主導的全球治理及其機構，即使不存在“新興大國”的改革要求，也越來越難以適應變化了的世界，所以，改革全球治理及其機構，也符合西方的長遠利益，否則，這些機構遲早會被歷史淘汰。歐洲作為西方的主要組成部分，最早認識到改革現(xiàn)有國際機構的必要性。總體來看，歐洲也是國際機構的改革者。

由中國發(fā)起、正在籌組中的“亞投行”（AIIB）是上述全球治理轉型過程中的一個積極而重大的發(fā)展，是中國對全球治理的一大貢獻。歐洲主要國家對“亞投行”的反應與評價與美國、日本不同，大都加入了亞投行籌備，與其他國家一道，締造了新的全球治理史。[2]

有關歐洲國家加入“亞投行”的評論在國內(nèi)和國際上已有不少，本文就不再贅述，而是提出一點新論：加入“亞投行”是歐洲一個極富遠見的決定，體現(xiàn)了在全球治理中一直發(fā)揮著中心作用的歐洲（歐洲一直定義其為全球治理中的“國際規(guī)范力量”）把中國看作了決定今后全球治理走向的一個關鍵因素。

在過去的幾年，尤其是2008年以來，中國與全球治理之間的關系成了歐洲關于全球治理爭論的核心。[3]許多歐洲學者和政要都深深地卷入了這一爭論。

歐盟前任共同外交與安全政策高級代表、前北約秘書長索拉納（Javier?Solana）在《中國與全球治理》一文中指出：“毫無疑問，過去二十多年最具有結果意義的事態(tài)發(fā)展是中國的崛起。但是，西方?jīng)]有很好地隨著中國等新興大國的崛起而改變自己。這些新興大國值得在全球治理機構中增大他們的影響?！?/p>

索拉納的看法在歐洲具有代表性。在一些歐洲人眼里，中國在過去與其他發(fā)展中國家之間的關系中并沒有遵循現(xiàn)存的西方確定的“最佳國際慣例”。例如中國向發(fā)展中國家提供的貸款就“不附加政治（治理）條件”。所以，西方一直要求中國進行“改進”，以采納“國際標準”提供這些貸款。西方推薦的改進途徑是，中國減少單邊與雙邊方式，而是更多地采取多邊方式，因為，多邊機構有助于中國接受更高的“國際標準”。這里的“國際標準”，顯然是指主要由西方來制定的，目前是“國際規(guī)則”或者“國際規(guī)范”的一系列東西。

索拉納基本道破了歐洲國家加入“亞投行”等中國發(fā)起的國際組織的主要動機。中國轉向諸如“亞投行”之類的多邊機構正中歐洲國家對中國的期待。中國過去加入多邊機構，受到歐洲的歡迎，如今則發(fā)起組織多邊機構，歐洲繼續(xù)歡迎甚至支持。中國發(fā)起新的多邊機構，對歐洲也是挑戰(zhàn)，但歐洲回應此挑戰(zhàn)卻不同于美、日：歐洲不能缺席“亞投行”，以便支持“中國走上正確的道路”。而且，歐洲的加入，可以從根本上防止“亞投行”與世界銀行等國際金融機構之間的不良競爭，甚至斷了“新興大國”謀求建立與現(xiàn)存國際組織平行（分庭抗禮）的國際組織，而是確保新建國際機構只是補充或者彌補現(xiàn)存國際機構的不足。

正因為如此，索拉納呼吁西方、尤其是美國，一定要鼓勵和歡迎中國采取多邊方式與世界維持關系。作為美國布魯金斯學會的特聘高級研究員，索拉納呼吁美國和日本如同歐洲那樣，歡迎中國對多邊主義的支持，讓中國在現(xiàn)存全球治理結構中獲得與中國經(jīng)濟實力匹配的地位。[4]

不過，在密切關注中國行動對全球治理沖擊的同時，目前歐洲自身卻處在一個歷史的轉折點上。持續(xù)六十多年建立在重大而持久的政治決定基礎上的歐洲一體化面臨著進退兩難的局面。在歐盟內(nèi)部，“疑歐”甚至“反歐”的力量似乎在持續(xù)上升。一些本來就三心二意的成員國，例如最大的成員國之一英國要與歐盟重新談判，而英國與歐盟談判策略之一是在英國舉行是否繼續(xù)留在歐盟的全民公決。

“英國退出歐盟”（Brexit）不僅是英國與歐盟談判的一種策略，有許多有影響的歐洲評論家認為，從長期看，英國退出歐盟的可能性是存在的。當然，英國國內(nèi)的“親歐”勢力也不可低估。例如，2014年仍然留在大不列顛聯(lián)合王國的蘇格蘭是親歐盟的，不希望英國退出歐盟。[5]如果英國與歐盟談判引起了其他歐盟成員國的效仿，這將引起歐盟內(nèi)部大的震蕩。而希臘等深受債務危機折磨的歐盟成員則與歐盟的談判步履艱難，也一樣引發(fā)了希臘國民對歐盟的怨恨。對這些國家來說，歐盟的吸引力已大大下降，今不如昔。希臘退出歐元區(qū)的可能性一直沒有排除（Grexit）。而與希臘情況類似的國家不少，例如西班牙，其國內(nèi)政治進程的結果將對歐盟進程構成重大挑戰(zhàn)。

歐盟在其內(nèi)部發(fā)生如此嚴重問題的情況下，仍繼續(xù)推動其“共同外交與安全政策”（CFSP），試圖在全球事務中發(fā)揮更大的作用。但看得出，歐盟在發(fā)揮全球作用上已有些力不從心。

中國目前推動的“一帶一路”國際倡議不是要與世界上任何力量，尤其是與西方進行地緣政治的對抗和競爭，而是要推動世界和平、發(fā)展、實現(xiàn)秩序與治理。這一重大決定標志著中國對外開放進入新階段，為世界經(jīng)濟增長與經(jīng)濟全球化注入新的活力，即通過世界最大經(jīng)濟體之一的中國主動“走出去”，使其他國家主動地與中國經(jīng)濟“對接”或“相通”（connectivity），帶動世界經(jīng)濟進入新階段。

有些歐洲精英似乎準確而及時地抓住了中國“一帶一路”倡議的實質(zhì)和長遠意義。例如，法國前總理德維爾潘就是這樣看待的。在他看來，“‘一帶一路’不只是一個外交倡議，還是一個有深刻變革意義的國際政策”?！啊粠б宦贰且砸环N非常積極的方式面向未來，是一個建設性的、開放的未來版圖，將給世界的重要地區(qū)帶來更多的安全、穩(wěn)定和發(fā)展”?。“當今大多數(shù)的國際政策是面向世界的，試圖解決問題、應對危機，而‘一帶一路’則是高瞻遠矚的，尋求以積極的姿態(tài)轉變現(xiàn)有世界格局”。德維爾潘認為，“歐洲在‘一帶一路’上發(fā)揮關鍵作用非常重要，從歷史地理角度來講，法國是歐洲的一個主要樞紐，在加強東西方聯(lián)系上，法國也有非常具體的作用要發(fā)揮?！盵6]

更早一點，在歐洲社會普遍對目前形式與內(nèi)容下的全球化表示懷疑甚至抵制的情況下，德維爾潘認為中國正在成為全球化的主要驅動力量：“全球化的發(fā)展形勢和重心已發(fā)生改變，而法國和歐洲卻受西式自由主義的全球化舊觀念影響，抱守以往的經(jīng)濟金融陳規(guī)不放，看不太清這一新趨勢。真正能反映出當前全球化新趨勢的，是中國國家主席習近平提出并作為經(jīng)濟和外交優(yōu)先戰(zhàn)略的‘一帶一路’倡議。這一倡議旨在重現(xiàn)唐朝時期東西交流的盛景，同時為中國解決一系列自身重大挑戰(zhàn)提供靈活框架：從推動中國經(jīng)濟國際化、提升人民幣在全球貿(mào)易中的作用、發(fā)展內(nèi)陸省份、擴大內(nèi)需，直到加強國際合作以解決新疆矛盾?！盵7]

但是，不是所有歐洲人都像索拉納或者德維爾潘那樣評價中國與全球治理之間的關系?！耙粠б宦贰背h和“亞投行”籌組也引起了歐洲一些人的擔心。在歐洲，不少評論和研究，把“一帶一路”和“亞投行”為標志的中國國際行動與“世界秩序”和“國際規(guī)則”的變動掛鉤，甚至思考由此是否會改變現(xiàn)存的西方控制的“全球體系”。[8]

加入“亞投行”，以及對“一帶一路”做出不同于美國的反應，并不是說，歐洲解決了他們所面對的“中國挑戰(zhàn)”。

筆者認為，在全球治理轉型中歐洲對中國的動向有兩點值得關注。

第一，歐洲判斷，中國將繼續(xù)留在現(xiàn)存秩序中，但同時又追求修改（改革）現(xiàn)存秩序，并開始著手制定新的國際規(guī)則。在這種情況下，“西方必須決定是否要在其他人的計劃中成為利益攸關方”?？[9]如果加入，是否意味著他們反而接受某種程度和方式上的中國主導或者中國領導？如果不加入，是否意味著他們與中國在全球治理中的對抗升級？

第二，在國際規(guī)則問題上，歐洲對中國老調(diào)重彈，曉以利害。費代麗卡·莫蓋里尼指出，歐盟也介入了亞洲的海洋爭端，強調(diào)“航行自由”的必要性，要求有關國家按照國際法和國際規(guī)則即共同的規(guī)則活動，強調(diào)“歐盟需要維持一個依據(jù)國際法的海洋秩序”。具體來說，在中國南海問題上，國際法就是《聯(lián)合國海洋法公約》（the?UN?Convention?on?the?Law?of?the?Sea）。“歐盟反對訴諸武力或者以武力威脅解決海洋爭端，而是要和平地解決爭端。歐盟支持東盟與中國的《行為準則談判》（COC），并希望這個談判盡快達成結論?！薄?/p>

歐洲對中國最近參與全球治理的舉動的反應（回應）以及由此與中國的互動，與美國對同一個問題的反應以及與中國的互動非常不同。這代表了一種新的對待中國的歐美差異。無論是奧巴馬政府，還是美國從事外交政策研究的智庫，大都把中國發(fā)起的亞投行等行動看作是“對美國國際領導地位的威脅”，“中國尋求單方面地改變國際秩序，以創(chuàng)造一個新的秩序，挑戰(zhàn)美國的領導地位以及分化西方”。[10]

這一歐美差異對于全球治理的轉型意味著什么？2015年，在中歐建交40周年的時刻，中國發(fā)起的亞投行在北京成立，歐盟主要國家不顧美國與日本的抵制和反對，大都成為亞投行的創(chuàng)始成員。

前面所提到的索拉納的文章《中國與全球治理》在結束時說：“中國進入多邊主義進程對于歐洲來說是好消息。”到底如何評價索拉納講的中國支持與貢獻多邊主義對歐洲是一個好消息？

全球治理起源于歐洲，而歐洲聯(lián)盟則是全球治理在一個地區(qū)層次上的成功。在全球層次，歐盟也主張尋求新的方式加強以規(guī)則為基礎的具有約束性的多邊合作，共同應對全球挑戰(zhàn)和尋求全球解決方案。歐盟這樣思考和行動，主要是其對于世界局勢的判斷：這是一個“后霸權（確切地應為‘后美國霸權’）時代”。在這樣一個時代，依靠霸權成立與運作的國際制度（如世界銀行）效率越來越差，而且缺乏代表性（缺乏國際合法性）。而歐盟也不可能指望、也不會接受取代舊的霸權的新霸權誕生，或者幾個大國組成聯(lián)合霸權，因為這與第二次世界大戰(zhàn)結束以來的歐洲地區(qū)治理在本質(zhì)上是有內(nèi)在沖突的。歐洲在二戰(zhàn)后通過地區(qū)主義和多邊主義建立并維持了歐盟。這是20、21世紀的世界體系不同于以往的新生事物。

歐盟歡迎與支持中國發(fā)起的亞投行說明多邊合作是中歐合作的一個共同價值基礎。中歐如果能夠繼續(xù)增大這樣的價值基礎，將成為以多邊主義為基礎的全球治理支柱。

2016年，中國將擔任二十國集團（G20）輪值主席國，在浙江省杭州市舉行G20峰會。歐盟作為既非國家又非地區(qū)組織的特殊國際行動者，擁有外交政策（CFSP）和外交代表機構（歐洲對外行動署及其派駐全球的代表團），是WTO等許多國際組織的成員。G20其實只有19國，包括5個歐盟國家，加上歐盟才是“二十國”。G20于1999年誕生在歐盟（德國）。在2008年G20升格為領導人會議以后，先后有英國（2009）和法國（2011）擔任G20輪值主席國。G20杭州峰會將為中歐在全球治理中的戰(zhàn)略合作提供歷史性的機會。本文在此建議建立中歐G20合作框架，共同推動G20實現(xiàn)其“國際經(jīng)濟合作的主要平臺”（《2009年G20匹茲堡峰會公報》）的目標。

（作者系中山大學國際問題研究院院長，教授）

（責任編輯：魏銀萍）

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[1]?歐盟官方網(wǎng)站：http：//eeas.europa.eu/statements-eeas/2015/150531_02_en.htm.（上網(wǎng)時間：2015年6月11日）

[2]截至2015年5月22日，根據(jù)在新加坡舉行的亞投行籌備會議，共有17個歐洲國家將成為亞投行的創(chuàng)始成員。

[3][法]肖逸夫（Yves?Tiberghien）：《亞洲與世界的未來》，北京：社會科學文獻出版社，2015年中文版，第11頁。

[4]?Javier?Solana，?“China?and?Global?Governance”，?30?March，?2005.?See：?ttp：//www.project-syndicate.org/commentary/china-multilateral-institutions-threaten-us-by-javier-solana-2015-03.?（上網(wǎng)時間：2015年6月11日）

[5]?Joschka?Fischer，?“Europe?and?Anti-Europe”，?30th?May?2015，?see：?http：//www.project-syndicate.org/commentary/grexit-brexit-europe-anti-europe-by-joschka-fischer-2015-05.（上網(wǎng)時間：2015年6月11日）

[6]《澎湃新聞》：《對話法國前總理德維爾潘：一帶一路重構國際秩序，美日難回避》，2015年5月26日。

[7]《法國前總理德維爾潘：歐洲應抓住“一帶一路”機遇》，《人民日報》海外版，2015年3月15日。

[8]喬治·馬格努斯：《一帶一路能否改變?nèi)蝮w系》，F(xiàn)T中文網(wǎng)，2015年5月7日，?http：//www.ftchinese.com/story/001061874.（上網(wǎng)時間：2015年6月11日）

[9]菲利普·斯蒂芬斯（Philip?Stephens）：《中國開始制定國際規(guī)則》，英國《金融時報》中文網(wǎng)，2015年6月1日，http：//www.ftchinese.com/story/001062288？full=y.（上網(wǎng)時間：2015年6月11日）

[10]?Jeremy?Shapiro，?“The?Chinese?foray?into?global?governance”，?The?Brookings?Institution，?April?1，?2015.?See：?http：//www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/04/01-china-global-governance-shapiro.（上網(wǎng)時間：2015年6月11日）