“城市開(kāi)發(fā)邊界”不是“神器”

張兵

去年7月以來(lái)，北京、上海、廣州、深圳等14個(gè)大城市進(jìn)行了劃定城市開(kāi)發(fā)邊界的首期試驗(yàn)。下一步，還將擴(kuò)大至全國(guó)600多個(gè)城市。此消息一公布，便引起人們的強(qiáng)烈關(guān)注。

其實(shí)，“城市開(kāi)發(fā)邊界”不是一個(gè)新概念。新區(qū)泛濫，城市蔓延，大量良田被吞噬，也都不是新問(wèn)題。城鄉(xiāng)規(guī)劃制度中，早有了“規(guī)劃區(qū)”、“規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)?！?、“三區(qū)四線”等等管理工具。與過(guò)去的規(guī)劃工具相比，“城市開(kāi)發(fā)邊界”是否能有實(shí)質(zhì)性的突破？

用地?cái)U(kuò)張的背后有著極為復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因，如果只是試圖針對(duì)擴(kuò)張的結(jié)果狀態(tài)去設(shè)置界限，那么，誰(shuí)能保證無(wú)度擴(kuò)張背后的動(dòng)因不會(huì)瓦解這個(gè)新的管控政策？在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的政策背景下，如何賦予“城市開(kāi)發(fā)邊界”更為有效的政策內(nèi)涵？

嚴(yán)懲政府違法是根本

當(dāng)下，“城市開(kāi)發(fā)邊界”作為一種政策工具的設(shè)計(jì)有著特殊的語(yǔ)境。在國(guó)土資源部的文件中，“劃定城市開(kāi)發(fā)邊界”和“嚴(yán)控建設(shè)占用耕地”有著緊密的因果關(guān)系。從多部門(mén)共管的現(xiàn)實(shí)情況看，這個(gè)表述多多少少反映出部門(mén)的職能特點(diǎn)。

由于城鄉(xiāng)發(fā)展所具有的復(fù)雜性和綜合性，如果“劃定城市開(kāi)發(fā)邊界”的政策設(shè)計(jì)僅僅同“嚴(yán)控建設(shè)占用耕地”聯(lián)系在一起，那么這個(gè)政策將難免會(huì)有部門(mén)的局限性。

劃定城市開(kāi)發(fā)邊界一定要避免簡(jiǎn)單化的“指標(biāo)思維”模式。由于這個(gè)“開(kāi)發(fā)邊界”是城市的，政策管控的對(duì)象高度復(fù)雜，因此必然要考慮它的綜合作用以及發(fā)揮作用的協(xié)同條件。千萬(wàn)不可因“城市開(kāi)發(fā)邊界”最近被關(guān)注，便以為可以再造一種控制城市蔓延、杜絕耕地?fù)p失的“神器”來(lái)。

其實(shí)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008）已經(jīng)規(guī)定，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外，不得設(shè)立各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)和城市新區(qū)；城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外作出規(guī)劃許可。

事實(shí)上，不少城市從較為獨(dú)立的建設(shè)項(xiàng)目到后來(lái)大規(guī)模的開(kāi)發(fā)區(qū)和城市新區(qū)，往往都獨(dú)立于城市總體規(guī)劃規(guī)定的規(guī)劃建設(shè)用地范圍之外，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)的也未執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。

根據(jù)2013年國(guó)家發(fā)改委的調(diào)查，12個(gè)省區(qū)中144個(gè)地級(jí)市建有200余個(gè)新城、新區(qū)，平均每個(gè)地級(jí)市要建約1.5個(gè)新城新區(qū)。這些駭人聽(tīng)聞的數(shù)字背后，是不少城市通過(guò)向上級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)批準(zhǔn)才設(shè)立了這些各種名目的新區(qū)，并且文件中通常附有新區(qū)總體規(guī)劃，否則出讓土地會(huì)受到限制，但這些所謂的總體規(guī)劃同城市總體規(guī)劃的法律關(guān)系如何往往不被深究。

在發(fā)展是硬道理的說(shuō)辭之下，這些新區(qū)在選址和布局上規(guī)避了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)法律規(guī)定。可以說(shuō)，造成這種狀況的原因，早在2000年后修改《城市規(guī)劃法》的前期準(zhǔn)備材料中就明確提出，即規(guī)劃領(lǐng)域的違法行為主要是政府違法。

所以，如果真正要落實(shí)“城市開(kāi)發(fā)邊界”的政策目標(biāo)，最根本性的工作并不在于采取什么方案來(lái)圈定一個(gè)空間界線，而是在于嚴(yán)格執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)違法行為給予足夠嚴(yán)厲的告誡和懲辦，尤其是懲治政府的違法行為。

這個(gè)根本性的問(wèn)題得不到有效解決，縱使請(qǐng)來(lái)孫悟空用金箍棒來(lái)畫(huà)個(gè)法力無(wú)邊的圈圈，也無(wú)法約束如來(lái)佛主導(dǎo)的無(wú)序擴(kuò)張帶來(lái)的蔓延。

從被動(dòng)走向主動(dòng)

過(guò)去很多城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，事實(shí)上設(shè)置了城市開(kāi)發(fā)的邊界，特別是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，這在國(guó)家層面上已經(jīng)被賦予了幾乎最高的法律地位。現(xiàn)在，大家覺(jué)得還是不夠用、管不住，于是寄希望圈出新的一圈“城市開(kāi)發(fā)邊界”。

但新的一圈“城市開(kāi)發(fā)邊界”繪制伊始，就會(huì)面對(duì)未來(lái)各種建設(shè)決策可能對(duì)它的突破。過(guò)去經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)預(yù)示出，這一圈新界線是很難管住開(kāi)發(fā)的。

決策者可能會(huì)找些變通的方式來(lái)增加“邊界”的彈性，比如圈定這條邊界時(shí)在空間上留有余地，在城市總體規(guī)劃給定的規(guī)劃用地范圍以外，預(yù)留一定量的富余空間。但是新的問(wèn)題隨之產(chǎn)生：預(yù)留多少、預(yù)留在哪里才算是給予了足夠的彈性？

增加“邊界”的彈性還可以有另外一種出路，就是通過(guò)在規(guī)劃期中的多次調(diào)整來(lái)解決彈性問(wèn)題，比如設(shè)定一個(gè)程序，每1年（或者5年）調(diào)整一次。通過(guò)增加校正頻率來(lái)修正預(yù)測(cè)誤差，本身并沒(méi)有對(duì)如何提高開(kāi)發(fā)邊界預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性提出更好的解決辦法，反而增加了下級(jí)政府不斷請(qǐng)求上級(jí)政府確認(rèn)邊界調(diào)整的行政成本。

同時(shí)，在這種幾近“實(shí)用的”邊界調(diào)整過(guò)程中，空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性和結(jié)構(gòu)性的內(nèi)容極有可能被一點(diǎn)一點(diǎn)地肢解。面對(duì)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的市場(chǎng)機(jī)制，盡管主管部門(mén)的權(quán)力加強(qiáng)了，但是國(guó)家空間治理的整體價(jià)值卻被大大降低。

預(yù)留富余空間和在規(guī)劃期內(nèi)不斷“動(dòng)態(tài)”調(diào)整，往往成為政府各種開(kāi)發(fā)行為的合法性的事后追認(rèn)。這種“一點(diǎn)一點(diǎn)放開(kāi)”和“事后追認(rèn)”的被動(dòng)做法，難以使我國(guó)的空間治理體系建設(shè)和能力提高進(jìn)入一個(gè)高級(jí)的階段。市場(chǎng)對(duì)資源配置要起到?jīng)Q定性的作用，在這個(gè)大趨勢(shì)下，這種被動(dòng)的空間治理理念和思維注定是無(wú)法適應(yīng)的。

通過(guò)設(shè)置不可逾越紅線的“底線思維”，可以促使政府從被動(dòng)應(yīng)付和事后追認(rèn)走向主動(dòng)的和事前的管控，避免糾纏在預(yù)留空間的大小位置與開(kāi)發(fā)現(xiàn)實(shí)的矛盾上。

規(guī)劃要針對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展的復(fù)雜局面，實(shí)際管理過(guò)程中各種各樣的開(kāi)發(fā)情況目不暇接。但越是如此，規(guī)劃越要能夠準(zhǔn)確把握關(guān)鍵問(wèn)題，把那些社會(huì)共識(shí)都已經(jīng)確認(rèn)需要嚴(yán)格保護(hù)的資源和環(huán)境要素牢牢把控起來(lái)，由此體現(xiàn)規(guī)劃的歷史性作用。

“城市開(kāi)發(fā)邊界”政策設(shè)計(jì)應(yīng)該基于這樣的“底線思維”方式，并且從三個(gè)方面來(lái)做好進(jìn)一步的設(shè)計(jì)：一是，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮如何能夠充分發(fā)揮現(xiàn)有管理工具的作用；二是，著眼政府管理效率的提高，整合現(xiàn)有的政策工具，不要?jiǎng)虞m“另起爐灶”；三是，不斷創(chuàng)新現(xiàn)有管理工具的內(nèi)涵和應(yīng)用范圍，適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際需要。

不是畫(huà)圈圈

今天國(guó)家對(duì)于“城市開(kāi)發(fā)邊界”的設(shè)定給予高度的重視，這應(yīng)當(dāng)是提升規(guī)劃管理乃至國(guó)家空間治理能力的一個(gè)難得機(jī)遇。不能狹隘地理解設(shè)計(jì)這一政策工具的目標(biāo)。

對(duì)已有的規(guī)劃區(qū)、“三區(qū)”和“四線”、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等工具的整合和提升，依法更有效地解決當(dāng)前和今后一個(gè)階段的城市空間增長(zhǎng)中出現(xiàn)的問(wèn)題。在充分尊重國(guó)家既有的法律制度的前提下，創(chuàng)新制度而避免“另起爐灶”或“重復(fù)建設(shè)”。

城市開(kāi)發(fā)邊界的作用要發(fā)揮好，需要和其他規(guī)劃工具綜合使用，有一個(gè)政策上的良好整合；同時(shí)，確定城市開(kāi)發(fā)邊界本身也是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的工作，既要研究我國(guó)城市空間增長(zhǎng)階段特征和內(nèi)在規(guī)律，也要總結(jié)既往規(guī)劃管理中各種方式的效用和局限。

劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，本質(zhì)上是一個(gè)政策設(shè)計(jì)過(guò)程，應(yīng)在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程面臨的挑戰(zhàn)中，設(shè)計(jì)一個(gè)綜合性的政策工具包，把已有的工具發(fā)揮好協(xié)同作用，而不是要搞出一個(gè)孤立的政策工具，更不是要再畫(huà)出一個(gè)限定城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的圈圈來(lái)。

在設(shè)計(jì)“城市開(kāi)發(fā)邊界”的政策時(shí)，充分研究制度內(nèi)已經(jīng)具備的諸多管理工具的深層價(jià)值，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市擴(kuò)張速度、邊界、形態(tài)、緊湊度的控制，把維護(hù)城市功能和結(jié)構(gòu)的平衡發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)作為管理的目標(biāo)，而不應(yīng)將“城市開(kāi)發(fā)邊界”作為一個(gè)終極狀態(tài)來(lái)對(duì)待，以免降低管理部門(mén)的工作價(jià)值和地位。

城市發(fā)展是所有政府管理、各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織和全體城市居民共同實(shí)現(xiàn)的，要控制和引導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)，使各種力量能夠納入管理的渠道，井然有序地發(fā)揮作用，必然是一個(gè)多部門(mén)、多種社會(huì)力量共同參與合作的結(jié)果。

因此，管理“城市開(kāi)發(fā)邊界”，應(yīng)強(qiáng)調(diào)多部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，探索由規(guī)劃建設(shè)主管部門(mén)會(huì)同國(guó)土、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等，共同商定一套相協(xié)調(diào)的各類(lèi)邊界匯總方案，在一個(gè)平臺(tái)上反映空間增長(zhǎng)管理的各種訴求，實(shí)現(xiàn)“多界合一”，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中加以統(tǒng)一實(shí)施。通過(guò)創(chuàng)新協(xié)同機(jī)制，共同遏制城市蔓延。

（作者為中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師）