地方債治理：新挑戰(zhàn)與新路徑

賀海峰

2015年是地方債還款的“高峰年”。6月28日，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的《2014年度審計(jì)工作報(bào)告》透露，“至2013年6月底，全國(guó)地方政府負(fù)償還責(zé)任的債務(wù)中，需在2015年償還的有1.86萬(wàn)億元（占17%）”。《報(bào)告》還披露，“一些地方政府因知悉2015年開(kāi)始將對(duì)地方債加大約束，在2014年底之前加大了融資力度，致使2014年底政府負(fù)償還責(zé)任債務(wù)余額比2013年6月底增加多達(dá)46%”。

針對(duì)飽受詬病的地方債頑疾，2014年秋，全國(guó)人大常委會(huì)修改《預(yù)算法》，國(guó)務(wù)院印發(fā)“43號(hào)文”，已勾勒出清晰的改革路線圖。過(guò)去的這一年，地方在落實(shí)上取得哪些進(jìn)展？如何從根本上消解和防范地方債風(fēng)險(xiǎn)？壓力山大的市縣長(zhǎng)，靠什么來(lái)轉(zhuǎn)危為機(jī)？帶著這些問(wèn)題，我們專訪了全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康。

“談債色變”大可不必

《決策》：地方債務(wù)過(guò)快增長(zhǎng)，一直是各界關(guān)注的焦點(diǎn)。您曾多次呼吁，應(yīng)當(dāng)特別注意防范風(fēng)險(xiǎn)，要對(duì)問(wèn)題的根源作更深刻的認(rèn)識(shí)。

賈康：對(duì)。坦率地說(shuō)，我們過(guò)去大量的地方債在較大程度上屬于“潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則”而形成的，是不得已的，這里有很多苦衷。所以，我們不能只是簡(jiǎn)單地責(zé)備地方官員覺(jué)悟不高。地方政府要貫徹自己的發(fā)展戰(zhàn)略，勢(shì)必要向市場(chǎng)融資，而明規(guī)則不能有效解決這個(gè)問(wèn)題，潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則暴露的是我們的體制改革深化不到位，有效制度供給不足。

從具體成因來(lái)看，過(guò)去天文數(shù)字的隱性地方債與財(cái)政體制、投融資體制、行政管理體制的問(wèn)題都有密切關(guān)聯(lián)。機(jī)制轉(zhuǎn)換和體制改革相對(duì)滯后，加上地方可用財(cái)力嚴(yán)重不足，不僅使原《預(yù)算法》實(shí)際上禁止地方政府舉借的“明規(guī)則”被事實(shí)上的普遍負(fù)債這一“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代，也催生了地方官員扭曲的負(fù)債觀，即“借債不怕還錢、自己借別人還、不還錢也能借到錢”的錯(cuò)誤邏輯，進(jìn)一步助長(zhǎng)了地方政府的盲目舉債。此外，也包括政策性原因。比如經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中政策轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的、以及外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化而政策調(diào)整滯后帶來(lái)的政策性負(fù)擔(dān)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)為執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的公共服務(wù)“剛性達(dá)標(biāo)”標(biāo)準(zhǔn)而背負(fù)的債務(wù)。與體制性負(fù)債不同的是，高端政策調(diào)整并不是地方政府的主動(dòng)行為，完全由地方政府背負(fù)政策性負(fù)債也不盡合理。

地方債與地方財(cái)政的運(yùn)行狀況高度相關(guān)。決定地方新增債務(wù)規(guī)模的關(guān)鍵因素，無(wú)外乎是地方財(cái)政的收入和支出兩個(gè)方面。財(cái)政收入方面，包括經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響、減稅政策的影響、土地政策的影響、公益項(xiàng)目的影響，等等。財(cái)政支出方面，包括支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響、突發(fā)事件增支的影響、城鄉(xiāng)建設(shè)支出的影響等因素。調(diào)查顯示，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)已經(jīng)成為地方本級(jí)財(cái)政債務(wù)的最主要部分，占比高達(dá)70%-90%。隨著從贏利性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域逐步退出，政府支出必須更加關(guān)注如何更好地提供公共服務(wù)，這也會(huì)進(jìn)一步加重地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)。從發(fā)展態(tài)勢(shì)看，可以肯定地說(shuō)，我國(guó)地方政府所面臨的債務(wù)壓力將前所未有，地方債務(wù)規(guī)模仍將保持較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，債務(wù)鏈條在許多地方將繃得更緊。

《決策》：進(jìn)入2015年，各地經(jīng)濟(jì)下行壓力普遍增大，實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是遭遇多重困難。有些學(xué)者擔(dān)心，長(zhǎng)期積累的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)極有可能在局部地區(qū)爆發(fā)。

賈康：對(duì)于政府性債務(wù)，需要從全局、總體的視角，辯證地、歷史地、發(fā)展地看待，有債務(wù)不一定意味著存在風(fēng)險(xiǎn)失控問(wèn)題，低債務(wù)也不一定意味著絕對(duì)安全。應(yīng)當(dāng)看到，政府舉債是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍現(xiàn)象，與現(xiàn)代國(guó)家治理的機(jī)制建設(shè)和能力提升具有內(nèi)在關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)當(dāng)依法行使資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)等諸多職能，這就需要通過(guò)法定程序賦予政府相應(yīng)的事權(quán)和財(cái)權(quán)。這里的財(cái)權(quán)，既包括征稅權(quán)，也包括舉債權(quán)；舉債權(quán)不僅包括國(guó)債，也包括依法發(fā)行的地方債。政府“借新債還舊債”已成為一種現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中的常態(tài)機(jī)制，世界各國(guó)幾乎無(wú)一例外。所以原則上說(shuō)，不必“談債色變”、視政府債務(wù)為洪水猛獸。

但是，對(duì)于我國(guó)地方債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，我們的確不能掉以輕心。一段時(shí)期以來(lái)，我國(guó)很多地方政府的負(fù)債率在逐年攀高，少數(shù)地方甚至已經(jīng)超過(guò)了100%，但我國(guó)地方政府非但沒(méi)有“破產(chǎn)”的壓力，相反債務(wù)規(guī)模還在很不透明的情況下持續(xù)增加，這種“無(wú)危機(jī)感”特別是不透明的負(fù)債會(huì)進(jìn)一步助長(zhǎng)地方借債的沖動(dòng)，這是我們需要特別警惕的問(wèn)題，也正是《預(yù)算法》修訂要著力解決的風(fēng)險(xiǎn)防范的法治安排問(wèn)題。一言以蔽之，關(guān)鍵在于把握好度，抓好相關(guān)的制度、機(jī)制建設(shè)，特別是現(xiàn)代財(cái)政制度中應(yīng)有的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、防范、化解的制度體系和機(jī)制，充分發(fā)揮公共債務(wù)的積極作用，將負(fù)面作用控制在最低，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍內(nèi)。局部的地方債風(fēng)險(xiǎn)值得高度警惕，但處理得好，是有希望防患于未然的。

“開(kāi)前門、關(guān)后門、

修圍墻、治存量”

《決策》：新《預(yù)算法》和國(guó)務(wù)院“43號(hào)文”的一大亮點(diǎn)，是國(guó)家在地方政府舉債、城市政府舉債問(wèn)題上打開(kāi)陽(yáng)光化的閘門。接下來(lái)，如何進(jìn)一步在地方政府融資陽(yáng)光化取向下防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呢？

賈康：地方債治理，需要全面分析認(rèn)識(shí)，在總量的安全區(qū)之內(nèi)，著力優(yōu)化結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，因勢(shì)利導(dǎo)，逐漸引到依托制度而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)可控的狀態(tài)。這是一個(gè)疏堵結(jié)合、有堵有疏、走向陽(yáng)光化融資的制度建設(shè)過(guò)程，把地方融資、整體配套改革和今后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的財(cái)稅體制健全化結(jié)合起來(lái)的進(jìn)步過(guò)程。我曾建議從以下幾方面入手。

開(kāi)前門。這需要逐漸使地方債陽(yáng)光化地借、用、還，并提高規(guī)范的地方債在整個(gè)地方債務(wù)舉借規(guī)模中的比重。1998年亞洲金融危機(jī)時(shí)，已經(jīng)變相使用過(guò)這個(gè)開(kāi)前門的方法。中央政府長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債中，把很大部分（第一年大約一半）轉(zhuǎn)貸給地方使用。當(dāng)時(shí)轉(zhuǎn)貸按照世界銀行轉(zhuǎn)貸的財(cái)務(wù)處理方法執(zhí)行。近年地方債“自借自還”機(jī)制的發(fā)展，仍然經(jīng)歷了一個(gè)過(guò)程，第一年是2000億元，第二年也是2000億元，以后逐漸提高這一數(shù)量規(guī)模，制度上也讓各方面加以磨合優(yōu)化。預(yù)算法修訂后，2015年這一部分已調(diào)高至6000億元（含1000億專項(xiàng)債），現(xiàn)在有些評(píng)論稱地方債在發(fā)行后碰到一些困難，這些困難實(shí)際是指二級(jí)市場(chǎng)的某些短期環(huán)境造成的交易狀況，總體上尚不存在地方債發(fā)不出去的問(wèn)題，主要還是發(fā)出去以后在交易方面的表現(xiàn)是否活躍，或者其他某些局部問(wèn)題?？傮w而言，在市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中地方債前景廣闊。可以設(shè)想，這方面的制度將在預(yù)算法給出的新框架下發(fā)展為全套的嚴(yán)謹(jǐn)程序和操作細(xì)則，是由地方政府在市場(chǎng)力量的約束之下，通過(guò)一套法制化、透明化的程序，在公眾監(jiān)督之下舉借、使用和還本付息。同時(shí)，已在培育一些有資質(zhì)、權(quán)威性的機(jī)構(gòu)給地方政府借債做信用評(píng)級(jí)。應(yīng)該充分肯定這幾年地方債登堂入室在制度上的進(jìn)步，在預(yù)算法修訂后，繼續(xù)把前門開(kāi)好。

關(guān)后門。這首先是強(qiáng)調(diào)的“開(kāi)明渠”之后的“堵暗溝”。此外，還可作另一種理解，即在這里是要比喻為公共財(cái)政資源配置中的應(yīng)急程序。比如，美國(guó)預(yù)算管理非常嚴(yán)格，執(zhí)行起來(lái)“不多不少不遲不早”，執(zhí)行官員沒(méi)有任何權(quán)力調(diào)整預(yù)算，但美國(guó)也有非常明確的預(yù)算調(diào)整程序，規(guī)定了在什么情況下、什么單位和什么人員可以提出預(yù)算調(diào)整，需要走什么樣的審批過(guò)程，同時(shí)，也有可以很快處理的應(yīng)急程序。“9·11”發(fā)生后的兩天內(nèi)，全國(guó)還驚魂未定，美國(guó)國(guó)會(huì)就通過(guò)了一項(xiàng)緊急撥款法案，撥出幾百億美元的反恐資金，這個(gè)重大的預(yù)算調(diào)整依靠的就是應(yīng)急程序。在中國(guó)的制度建設(shè)中，可以借鑒這種應(yīng)急特殊程序的設(shè)計(jì)，在地方債常規(guī)的“前門”之外，還可設(shè)計(jì)平時(shí)關(guān)閉、應(yīng)急時(shí)可走程序開(kāi)啟的“后門”。

修圍墻。如果現(xiàn)在明規(guī)則健全、可行，操作上就沒(méi)有必要再用潛規(guī)則替代明規(guī)則。于是就要把原來(lái)的五花八門的潛規(guī)則通道統(tǒng)統(tǒng)堵住。

治存量。原來(lái)已隱性存在的至少十余萬(wàn)億元地方政府債務(wù)存量，需要得到有效治理，逐步消化。一是力求以PPP（政府與社會(huì)資本合作）機(jī)制實(shí)現(xiàn)存量替代；二是通過(guò)已推出的地方債務(wù)置換方式把短期為主、融資成本較高的這些地方債務(wù)中的相當(dāng)大的部分，置換成中長(zhǎng)期為主、融資成本較低的地方債務(wù)；三是在原來(lái)的還債機(jī)制可運(yùn)行的條件下按“最后的晚餐”方式把一部分隱性負(fù)債還本付息，做個(gè)了結(jié)。

著力推進(jìn)PPP的創(chuàng)新

《決策》：除存量的消化之外，未來(lái)地方層面發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施等投融資增量也極為可觀，市縣長(zhǎng)普遍感到壓力山大。作為權(quán)威的財(cái)政學(xué)者，您還有哪些“錦囊妙計(jì)”？

賈康：當(dāng)下中國(guó)客觀上需要在認(rèn)識(shí)、適應(yīng)和引領(lǐng)“新常態(tài)”的過(guò)程中，強(qiáng)化增加有效供給的“聰明投資”，這實(shí)際上是面對(duì)挑戰(zhàn)而必須應(yīng)對(duì)以機(jī)制創(chuàng)新的重大命題，而PPP就是這樣一種融資、投資的創(chuàng)新形式，它有望置換一部分地方債存量，特別是有可能對(duì)應(yīng)相當(dāng)一部分增量，而且從這種投融資模式的創(chuàng)新可以上升到管理模式、治理模式創(chuàng)新的高度。在很多場(chǎng)合，我都在強(qiáng)調(diào)：應(yīng)把它稱為制度供給的偉大創(chuàng)新。

中國(guó)面對(duì)城鎮(zhèn)化、老齡化，未來(lái)幾十年的發(fā)展中，天文數(shù)字的政府資金支出壓力，必須找到一個(gè)機(jī)制來(lái)加以化解。靜態(tài)算賬，至少需要數(shù)十萬(wàn)億元的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)投入，事關(guān)政府能否勝任其應(yīng)履行的職能，必須以PPP將業(yè)已雄厚的民間資本拉入公共工程的投融資中，在此過(guò)程中再結(jié)合多樣化的市場(chǎng)融資工具。因此，這對(duì)于政府更好地發(fā)揮作用顯然十分關(guān)鍵。

比如基礎(chǔ)設(shè)施，一般表現(xiàn)為三種形式：已建的、需要改造和擴(kuò)建的、新建的。一般來(lái)講，已有債務(wù)存量是發(fā)生在已確定的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上，而新債務(wù)是發(fā)生在將要建設(shè)或者是需要改造和擴(kuò)建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。針對(duì)不同形態(tài)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以選擇不同的PPP模式，如果通過(guò)PPP化解債務(wù)，需要針對(duì)具體項(xiàng)目重新選擇適合化解債務(wù)的PPP具體運(yùn)作模式。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)解決好幾個(gè)問(wèn)題：一是選擇直接效益相對(duì)好的項(xiàng)目。二是對(duì)經(jīng)濟(jì)回報(bào)能力較弱的項(xiàng)目提供靈活的政策和有力度的激勵(lì)措施。比如最低經(jīng)營(yíng)收入保證、授予經(jīng)營(yíng)現(xiàn)有收費(fèi)設(shè)施的專營(yíng)權(quán)、商業(yè)自由空間、無(wú)第二設(shè)施擔(dān)保等。三是將一部分BT模式的項(xiàng)目轉(zhuǎn)為BOT。四是積極探索狹義PPP概念下的SPV形式。五是加強(qiáng)監(jiān)督管理。

要發(fā)展PPP，不能一哄而起，應(yīng)當(dāng)謀定后動(dòng)。PPP所形成的供給并不是簡(jiǎn)單地把各方的財(cái)力合在一起提供出項(xiàng)目，而是一種績(jī)效升級(jí)版的打造，真正做到“1+1+1大于3”。政府、企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)把各自的相對(duì)優(yōu)勢(shì)合在一起形成合力，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)去應(yīng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作中可能遇到的對(duì)應(yīng)性風(fēng)險(xiǎn)，可降低總體風(fēng)險(xiǎn)而提高整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)的水平。比如，中國(guó)本土民間資本介入的第一個(gè)PPP概念之下的BOT項(xiàng)目，是泉州刺桐大橋，兩年半多一點(diǎn)就竣工，投入使用后到現(xiàn)在為止，快20年了，質(zhì)量上無(wú)懈可擊，一點(diǎn)毛病也挑不出來(lái)。這樣一種在新的機(jī)制之下達(dá)到的新境界是過(guò)去望塵莫及的，得到的好處落在哪兒？最重要的是落到公眾，使公眾得了實(shí)惠，現(xiàn)在質(zhì)量上無(wú)懈可擊，大家就更受益。

我想特別強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，就是必須堅(jiān)持立法立規(guī)先行。依法保護(hù)PPP項(xiàng)目各方預(yù)期的穩(wěn)定性和各方權(quán)益的安全保障程度，也結(jié)合了培養(yǎng)中國(guó)社會(huì)的契約精神、誠(chéng)信意識(shí)、專業(yè)素質(zhì)，有助于在現(xiàn)代文明中尋求共贏和合作中的“最大公約數(shù)”。既然尋求合作，就一定要學(xué)會(huì)尋求妥協(xié)，政府、企業(yè)和專業(yè)機(jī)構(gòu)之間，如果沒(méi)有妥協(xié)，是根本不可能達(dá)成合作協(xié)議的。另外，一旦談成了合作方案，政府必須放低身段，和其他參與各方平等簽約、定協(xié)議，以法規(guī)保障的契約形式來(lái)誠(chéng)信地實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，真正使政府的有限資金發(fā)揮出四兩撥千斤、拉動(dòng)社會(huì)資本合作共贏的作用。