對地方司法規(guī)范性文件備案審查的探討

吳競爽

人民法院、人民檢察院（以下簡稱兩院）依法獨立行使審判權(quán)和監(jiān)督權(quán)，受人大監(jiān)督。監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予人大及其常委會的法定職權(quán)和責任。當前，地方人大及其常委會對兩院的法定監(jiān)督形式主要有聽取和審議工作報告、專項工作報告，開展執(zhí)法檢查，詢問、質(zhì)詢，特定問題調(diào)查，審議和決定撤職案和罷免案等，在一定程度上發(fā)揮了人大的監(jiān)督職能，但也存在監(jiān)督剛性不足、力度不夠、作用不明顯等問題。在中央層面，監(jiān)督法對最高人民法院、最高人民檢察院（以下簡稱兩高）制定的司法解釋的備案審查制度作出的具體明確規(guī)定，成為全國人大及其常委會加強對兩高司法工作監(jiān)督的重要方式之一。但對地方司法規(guī)范性文件是否應(yīng)納入備案審查范圍，各界存在不少爭議。本文擬做探討，以期拋磚引玉。

一、地方司法規(guī)范性文件備案審查的現(xiàn)狀

目前，監(jiān)督法并沒有規(guī)定地方各級人大及其常委會對地方兩院制定的指導(dǎo)意見、規(guī)定、辦法等（本文均稱為司法規(guī)范性文件）進行備案審查的相關(guān)內(nèi)容。然而在各地司法實踐中，地方兩院制定司法規(guī)范性文件的現(xiàn)象非常普遍，其作用特殊且重要，很多司法規(guī)范性文件是類案裁判依據(jù)，與訴訟當事人的利益息息相關(guān)。據(jù)南方周末記者不完全檢索，僅各地高級法院制定的各種指導(dǎo)意見、規(guī)定、辦法等，至少有兩百個。以地方高院出臺的司法規(guī)范性文件為例，按照其規(guī)范內(nèi)容主要分為兩類，一類是審判業(yè)務(wù)類，主要是根據(jù)法律法規(guī)和司法解釋或者類案中反映的具體法律問題而制定的法律理解與適用，該類文件主要都是集中在民商事和程序法領(lǐng)域，如各地高院關(guān)于財產(chǎn)保全、小額訴訟工作的規(guī)定，還有則是在刑事領(lǐng)域中，如對量刑標準的具體細化;另一類是行政管理類，涉及法院的審判管理、人事管理、廉政監(jiān)察以及司法公開等綜合事項，如上海市高院實行司法改革出臺的系列文件。

對于地方司法規(guī)范性文件的備案審查工作，已有安徽、山東、重慶以及新疆等部分省、自治區(qū)和直轄市的省級人大將地方兩院制定的司法規(guī)范性文件列入備案審查的范圍。其中，安徽、新疆直接在相關(guān)規(guī)定中將兩院的規(guī)范性文件明確列入規(guī)范性文件的備案審查的范圍中;山東未將地方兩院規(guī)范性文件列入審查范圍，但規(guī)定國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民可以針對地方兩院的規(guī)范性文件提出審查建議;而重慶則將公民、法人和其他組織向人大常委會反映兩院制定的文件存在的突出問題，作為聽取和審議專項工作報告的議題來源之一。

二、地方司法規(guī)范性文件的合法性之辯

對于司法規(guī)范性文件是否納入備案審查的范圍，各界爭議較大的就是上述第一類審判業(yè)務(wù)類的文件。有觀點認為，2015年3月新修訂的《立法法》已明確規(guī)定地方兩院不具有司法解釋權(quán)，該類文件中有部分內(nèi)容涉及對具體行為的法律定性，實際上具有了“司法解釋的性質(zhì)”，導(dǎo)致公民權(quán)利可能受到侵犯。若將這些“司法解釋性質(zhì)”的文件納入人大備案審查的范圍，等于變相承認其地位。筆者認為，對于司法規(guī)范性文件的合法性問題不能一概而論。

首先，需要澄清一個觀點，并非所有的司法規(guī)范性文件都具有“司法解釋性質(zhì)”。兩高《關(guān)于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質(zhì)文件的通知》（法發(fā)〔2012〕2號）規(guī)定，“地方人民法院、人民檢察院一律不得制定在本轄區(qū)普遍適用的、涉及具體應(yīng)用法律問題的‘指導(dǎo)意見’、‘規(guī)定’等司法解釋性質(zhì)文件”，同時還規(guī)定，地方兩院“其他規(guī)范性文件不得在法律文書中援引”?？梢?，地方兩院可以制定除了司法解釋性質(zhì)的文件之外規(guī)范性文件。事實上，司法實踐中也確實有許多的司法規(guī)范性文件并不涉及法律解釋，而僅僅是對一類工作或者法律、司法解釋適用的操作細則的規(guī)定。

其二，關(guān)于地方兩院司法規(guī)范性文件的效力。以法院系統(tǒng)為例，根據(jù)憲法規(guī)定，“上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作?！彼痉▽嵺`中，除了基于審判工作的監(jiān)督之外，高級人民法院通過審理案件、制定審判業(yè)務(wù)文件、發(fā)布參考性案例、召開審判業(yè)務(wù)會議、組織法官培訓(xùn)等形式，對轄區(qū)內(nèi)各級人民法院和專門人民法院的審判業(yè)務(wù)工作進行指導(dǎo)。從法理上講，上級法院的司法規(guī)范性文件對于下級法院司法工作應(yīng)當是起指導(dǎo)性作用，不能成為司法審判的依據(jù)。司法解釋的適用具有強制性，可見，從效力上看，地方司法規(guī)范性文件并不屬于司法解釋性質(zhì)文件。

其三，關(guān)于司法規(guī)范性文件存在于當前法律體系的合理性。司法規(guī)范性文件存在的主要原因在于：一是現(xiàn)行法律規(guī)定不明或者空缺，法律的滯后性決定其并不能完全適應(yīng)當下社會經(jīng)濟發(fā)展的形勢，面對一些新類型的糾紛，必然需要司法機關(guān)發(fā)揮其司法的能動性，通過司法規(guī)范性文件來彌補法律的固有缺陷;二是有些問題具有極強的地域性特點，無法從法律或者司法解釋層面在全國的范圍內(nèi)加以統(tǒng)一規(guī)定，但在一定區(qū)域內(nèi)這些問題的共性特征又比較明顯，倘若不在地方層面上作出統(tǒng)一指導(dǎo)或者規(guī)定，反而有可能造成地區(qū)內(nèi)的法律適用不統(tǒng)一;三是目前階段執(zhí)法者的執(zhí)法水平參差不一，客觀上也需要對執(zhí)法尺度及水平進行統(tǒng)一甚至提升，很多司法規(guī)范性文件是對現(xiàn)行法律法規(guī)的細化解讀，一定程度上提高了執(zhí)法水平。而事實上，這些司法規(guī)范性文件的出臺，對于地區(qū)內(nèi)執(zhí)法標準的統(tǒng)一、司法公正的促進有著積極的作用，

由上述三點可見，由地方兩院依法制定，經(jīng)過審判委員會或檢察委員會討論通過的，符合憲法、法律及司法解釋規(guī)定的司法規(guī)范性文件，應(yīng)屬于合法范疇，可以納入地方人大備案審查的范圍。

三、地方司法規(guī)范性文件納入備案審查的必要性

（一）推進依法治國的需要。司法是維護社會公平正義的最后一道防線，尤其是在當前司法改革的大背景下，地方人大及其常委會通過備案審查監(jiān)督司法工作，是地方兩院司法改革在法治軌道上順利前進的有力保障，是實現(xiàn)法律效果和社會效果的高度統(tǒng)一重要保證，也是全面推進依法治國的必要保障。

（二）促進司法公正的需要。任何權(quán)力失去監(jiān)督必然導(dǎo)致腐敗，司法權(quán)也不例外。要遏制司法腐敗和司法不公，除了司法機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督及其相互制約之外，人大監(jiān)督對于維護司法公正的作用不可替代。地方司法規(guī)范性文件屬于抽象的司法行為，且對具體司法行為有著重要的影響，必然應(yīng)受人大的監(jiān)督。當前司法改革提出要強化審判委員會、檢察委員會總結(jié)司法經(jīng)驗、實施類案指導(dǎo)等職能，相關(guān)司法規(guī)范性文件數(shù)量可能進一步增加，加強備案審查監(jiān)督工作對于促進兩院司法公正具有積極作用。

（三）地方人大充分行使監(jiān)督職權(quán)的需要。地方人大及其常委會依法負有在“本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常委會決議的遵守和執(zhí)行”的義務(wù)和職責，黨的十八屆四中全會要求所有的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。對地方兩院的司法規(guī)范性文件進行備案審查，是地方人大對兩院行使監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義，也是規(guī)范審判權(quán)和檢察權(quán)公正的有效形式。

（四）加強地方司法工作監(jiān)督的現(xiàn)實需求。不可否認部分地方司法規(guī)范性文件，包含更為具體的法律適用意見，成為了本轄區(qū)內(nèi)司法的重要依據(jù)，客觀上也對公民、法人、其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生著實際影響。對這類文件，如長期處于缺乏審查和監(jiān)督的狀態(tài)，一旦違法或者違憲，司法的公正性也必然受到損害。依法將其納入備案審查的范圍，則能夠保障公民權(quán)益得到有效救濟。

四、地方司法規(guī)范性文件備案審查工作的建議

立足當前實際，逐步建立健全地方司法規(guī)范性文件備案審查制度。建議全國人大常委會通過監(jiān)督法修訂或者立法解釋，將司法規(guī)范性文件納入地方人大及其常委會備案審查的范圍，并將司法規(guī)范性文件的范圍限定在涉及公民、法人及其他組織的權(quán)益的規(guī)范性文件。考慮到地方工作機構(gòu)資源力量有限，當前工作應(yīng)以被動審查為主，即賦予國家機關(guān)、社會團體、公民提請審查的權(quán)利，建立反饋機制，并適時公開審查結(jié)果。倘若短期內(nèi)無法在法律層面予以明確，建議將對司法規(guī)范性文件的監(jiān)督納入其他監(jiān)督形式之中，如聽取和審議專項工作報告、對類案尤其是對公民權(quán)益影響較大的一類案件開展執(zhí)法檢查等。

尊重審判權(quán)、檢察權(quán)獨立，注重區(qū)別個案監(jiān)督。在認可人大監(jiān)督必要性的同時，應(yīng)當充分尊重審判權(quán)、檢察權(quán)的獨立性和運行規(guī)律。司法規(guī)范性文件在某種程度上是對某類案件或工作的指導(dǎo)和規(guī)范，而非對個案的指導(dǎo)或規(guī)范。地方人大及其常委的審查必須以憲法、法律法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議為依據(jù)，必須嚴格將備案審查監(jiān)督的范圍限定在司法規(guī)范性文件范圍之內(nèi)，審查的內(nèi)容為是否符合憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，不能超越人大監(jiān)督權(quán)的范圍對具體個案的法律文書進行審查，更不能對具體案件的結(jié)果直接審查和監(jiān)督。

還應(yīng)注意的是，要正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系，寓支持于司法規(guī)范性文件的備案審查之中。備案審查，既是一種監(jiān)督和制約，也是一種規(guī)范和促進，因此要著力于進一步促進司法工作的公開、公平和公正，提升司法公信力，推動地方司法規(guī)范性文件的進一步完善，更好發(fā)揮其對于地方司法實務(wù)的重要指導(dǎo)作用及對執(zhí)法統(tǒng)一的促進作用。 （作者系浦東新區(qū)人大辦干部）