從立法法的修改芻議推進(jìn)備案審查工作

王娟

立法法是關(guān)于國家立法制度的重要憲法性法律，對規(guī)范立法活動(dòng)，推動(dòng)形成和完善中國特色社會主義法律體系，推進(jìn)社會主義法治建設(shè)，有著重要作用。2015年3月15日，十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國立法法>的決定》。立法法的修改是貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神的重要舉措，對加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，全面推進(jìn)依法治國，具有重要意義。

備案審查是對各級國家機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定行為的監(jiān)督，是保障國家機(jī)關(guān)職權(quán)分配體制有效運(yùn)行、維護(hù)國家法制統(tǒng)一的重要機(jī)制。在這次立法法修改中，對備案審查相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了相當(dāng)大幅度的補(bǔ)充和完善。這些修改內(nèi)容，對推進(jìn)地方人大立法工作有著很強(qiáng)的指引和借鑒意義?，F(xiàn)根據(jù)修改的內(nèi)容，結(jié)合地方人大工作實(shí)踐，談一些個(gè)人思考。

一、立法法的相關(guān)修改情況

修改前的立法法關(guān)于備案審查的內(nèi)容主要集中在第五章“適用與備案”中，該章共計(jì)十五條，關(guān)于備案審查的規(guī)定有六條（第八十七條至第九十二條），分別是：修改或者撤銷規(guī)范性文件的情形（第八十七條）、行使修改權(quán)或者撤銷權(quán)的主體（第八十八條）、規(guī)范性文件的報(bào)送備案（第八十九條）、有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出審查要求和公民等提出審查建議（第九十條）、全國人大備案審查的程序（第九十一條）、授權(quán)其他接受備案的機(jī)關(guān)自行制定審查程序（第九十二條）。

修改后的立法法，對第五章的章名作了調(diào)整，將章名由“適用與備案”修改為“適用與備案審查”;對備案審查相關(guān)六個(gè)條文中的三條，即原第八十九條、第九十條、第九十一條作了修改，增加了一條。修改內(nèi)容主要集中在以下方面：

（一）對設(shè)區(qū)的市、自治州制定的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，自治州制定的自治條例和單行條例，以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的報(bào)備工作作出規(guī)定或者細(xì)化規(guī)定。（修改后的第九十八條，修改前的第八十九條）

（二）對主動(dòng)審查作出了規(guī)定。（修改后的第九十九條，修改前的第九十條）

（三）對全國人大有關(guān)工作流程作了修改。（修改后的第一百條，修改前的第九十一條）一是規(guī)定了全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)的職責(zé);二是規(guī)定了審查終止的情形。

（四）明確審查研究情況應(yīng)按照規(guī)定向提出人反饋并可以向社會公開。（增加一條，即修改后的第一百零一條）

二、對修改中幾個(gè)重要問題的思考

從修改內(nèi)容來看：自治條例、單行條例和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的備案審查，僅涉及部分地區(qū)人大;工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)，地方各級人大可以根據(jù)自身實(shí)際來設(shè)定;審查終止的情形，也已在工作實(shí)踐中被普遍采納。根據(jù)全國人大常委會法工委在立法法釋義中的說法，加強(qiáng)主動(dòng)審查、強(qiáng)化備案審查機(jī)構(gòu)的職責(zé)以及反饋工作這三方面的內(nèi)容，是需要地方各級人大在工作中著力加以研究的?，F(xiàn)對這些內(nèi)容進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的工作對策和建議。

（一）關(guān)于加強(qiáng)主動(dòng)審查

人大開展備案審查工作有兩種模式。一種是主動(dòng)審查，即由人大有關(guān)工作機(jī)構(gòu)主動(dòng)對報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。另一種是被動(dòng)審查，即根據(jù)某些國家機(jī)關(guān)和公民、法人以及其他組織提出的審查要求或者審查建議，由人大有關(guān)工作機(jī)構(gòu)開展審查。

在修改前的立法法和現(xiàn)行的監(jiān)督法中，并沒有主動(dòng)審查和被動(dòng)審查的概念，法律只是規(guī)定了行使撤銷權(quán)、修改權(quán)的主體和情形。主動(dòng)審查和被動(dòng)審查是工作中約定俗成的提法。在實(shí)踐中，全國人大的工作是主動(dòng)審查與被動(dòng)審查相結(jié)合的。全國人大有關(guān)工作機(jī)構(gòu)對行政法規(guī)、司法解釋逐件審查;對地方性法規(guī)，主要是圍繞常委會工作重點(diǎn)和立法工作情況進(jìn)行抽查;大量規(guī)范性文件要待有關(guān)主體提起審查要求和審查建議后，再進(jìn)行審查。根據(jù)全國人大常委會法工委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)撰文，之所以采取這樣的審查模式，主要基于以下考慮：一是報(bào)送備案的法規(guī)數(shù)量很大，接受備案的機(jī)關(guān)難以組織足夠力量，逐件逐條對法規(guī)進(jìn)行審查。二是各種法規(guī)所涉及的社會關(guān)系紛繁復(fù)雜，除明顯違憲違法的以外，有些規(guī)定是否與憲法法律相抵觸，只有通過實(shí)施才能暴露出來。在立法法的修改過程中，全國人大常委會委員、代表和社會各界對加強(qiáng)全國人大的主動(dòng)審查有很高的呼聲。修改后的立法法強(qiáng)調(diào)了主動(dòng)審查，提出“可以對報(bào)備文件進(jìn)行主動(dòng)審查”。

從地方人大的工作情況來看，由于目前報(bào)送備案的規(guī)范性文件數(shù)量并不多，許多省市對規(guī)范性文件是主動(dòng)逐件審查的。修改后的立法法強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)主動(dòng)審查，對地方人大工作而言，就是要立足審查工作的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，把當(dāng)前的工作再推進(jìn)一步。一是可以考慮逐件審查與重點(diǎn)審查相結(jié)合。目前對規(guī)范性文件的審查，主要是書面審查，即把規(guī)范性文件與相關(guān)上位法做初步對照。審查部門的工作力量也決定了大多數(shù)文件只能采取書面審查的方式。但僅憑書面審查，只能發(fā)現(xiàn)一些明顯違反上位法的情形，要深入了解規(guī)范性文件的內(nèi)容，光看文件是不夠的，需要綜合采用座談、論證等調(diào)研形式。但受限于工作力量，深入審查只能是有重點(diǎn)地來開展。二是可以考慮報(bào)備時(shí)審查與再審查相結(jié)合。正如全國人大常委會法工委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)撰文所指出的，“有些規(guī)定是否與憲法法律相抵觸，只有通過實(shí)施才能暴露出來”，“這和通過實(shí)踐檢驗(yàn)真理的道理是相通的”。也就是說，對某些規(guī)范性文件，可能經(jīng)過一段時(shí)間的施行再進(jìn)行審查，效果會更好。即便是報(bào)備時(shí)已審查過的規(guī)范性文件，根據(jù)施行情況也可以再審查?？傊?，重點(diǎn)審查和再審查，是提升主動(dòng)審查效果的有益途徑，這也是全國人大和浙江等省市人大開展工作的經(jīng)驗(yàn)。

（二）關(guān)于強(qiáng)化備案審查機(jī)構(gòu)工作職責(zé)

備案審查工作由哪些部門來承擔(dān)，這是可以由各級人大結(jié)合自身機(jī)構(gòu)設(shè)置來自行安排的。從地方各級人大的工作情況來看，備案審查有專門委員會承擔(dān)的，有工作委員會承擔(dān)的，也有專門委員會和工作委員會共同承擔(dān)的。但從大部分省市的實(shí)踐來看，專門委員會和工作委員會都在備案審查中發(fā)揮作用，都承擔(dān)一定的審查或者研究職責(zé)。

立法法修改前，全國人大的備案審查工作主要由專門委員會來承擔(dān);修改后的立法法明確，常委會工作委員會可以對規(guī)范性文件進(jìn)行研究，提出書面研究意見。盡管這是關(guān)于全國人大工作機(jī)構(gòu)職責(zé)的規(guī)定，但這一修改體現(xiàn)了全國人大加強(qiáng)審查力量、提升審查專業(yè)化水平的工作趨向和要求。

從省級人大從事備案審查工作的人員配置情況來看，一般在常委會法工委下設(shè)備案審查處，編制為3-5人;專門委員會沒有固定人員從事備案審查，相關(guān)工作是由聯(lián)系有關(guān)領(lǐng)域工作的同志來承擔(dān)的。要加強(qiáng)備案審查力量，增加人員當(dāng)然是很好的途徑，但在一時(shí)無法增加編制的情況下，就要通過改進(jìn)工作機(jī)制來挖掘工作潛力。專門委員會熟悉相關(guān)領(lǐng)域的情況，法工委比較熟悉立法工作的總體性要求。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提升審查專業(yè)化水平，需要將專門委員會和法工委的工作優(yōu)勢更好地整合起來，形成人大審查工作的合力。一是可以考慮由專門委員會和法工委有關(guān)處室定期，如半年、一年，或者不定期地就相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)范性文件備案審查工作進(jìn)行交流，形式和內(nèi)容可以多樣，如，聽取制定或者執(zhí)行部門介紹規(guī)范性文件的起草情況和實(shí)施背景等。二是法工委備案審查部門要發(fā)揮好備案審查工作樞紐的作用，依托學(xué)習(xí)會、研討會、課題研究等形式，開展綜合性的情況梳理分析，會同專門委員會有關(guān)處室對規(guī)范性文件常涉及的經(jīng)濟(jì)社會管理行為進(jìn)行深化研究，做好備案審查相關(guān)知識的儲備和信息的匯總工作。

（三）關(guān)于審查研究情況的反饋

修改后的立法法明確，審查研究情況要向提出審查建議的主體反饋。建立健全反饋機(jī)制，是立法法修改中比較受到關(guān)注的內(nèi)容。近年來，全國人大已對建立健全反饋機(jī)制開展了一些探索，而且，這一探索仍在進(jìn)行中。根據(jù)立法法釋義中的說法，目前，全國人大正在開展相關(guān)研究，反饋的時(shí)間、條件，反饋的內(nèi)容、形式等，要根據(jù)全國人大今后的工作需要予以明確。對如何做好反饋工作，全國人大提出了具體要求：既要體現(xiàn)對公眾參與權(quán)的尊重，又要慎重穩(wěn)妥地把握好公眾參與立法和監(jiān)督工作的尺度。

按照全國人大的要求，慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)工作，關(guān)鍵在于合理地設(shè)置工作機(jī)制?？陀^來講，反饋工作是具有一定復(fù)雜性的。在實(shí)踐中，某些當(dāng)事人提起審查建議時(shí)，常常伴有一定的情緒因素，有些審查建議甚至可能與群體性事件相聯(lián)系。處理審查建議既涉及維護(hù)法制統(tǒng)一問題，涉及具體的經(jīng)濟(jì)社會管理問題，也涉及維護(hù)社會穩(wěn)定、處理群體性事件、疏導(dǎo)社會情緒問題，是法律工作、社會管理工作和群眾工作的綜合體，需要各方主體共同參與、有序分工。從參與主體來看，人大相關(guān)專業(yè)部門、信訪部門以及規(guī)范性文件的制發(fā)和執(zhí)行部門都應(yīng)參與到工作中來。從工作分工來看，人大的審查應(yīng)該立足合法性審查，應(yīng)該通過召開聯(lián)合審查會議等形式，由人大相關(guān)專業(yè)部門要求制發(fā)和執(zhí)行部門到會說明情況，共同調(diào)研，然后提出審查研究意見。合理性問題則應(yīng)當(dāng)交由規(guī)范性文件的制發(fā)或者執(zhí)行部門自行研究處理。規(guī)范性文件的制定或者執(zhí)行部門，在合法的前提下，是有一定自由裁量權(quán)的，這不屬于人大的審查范圍。從具體反饋渠道來看，一般情況下，人大的反饋可以考慮通過信訪渠道進(jìn)行反饋。信訪是各級國家機(jī)關(guān)聯(lián)系人民群眾的重要渠道，在發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對由審查建議衍生出來的一些社會矛盾上也相對有經(jīng)驗(yàn)，而這是專業(yè)部門所無法勝任的。對于合理性問題，應(yīng)當(dāng)由規(guī)范性文件的制發(fā)或者執(zhí)行部門自行研究并進(jìn)行回復(fù)。