晚清到民國(guó)時(shí)期混合經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與演變

編者按：大成企業(yè)研究院不久前推出一組“中國(guó)民營(yíng)企業(yè)有效參與混合所有制經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展研究的報(bào)告”。該報(bào)告共分五章，分別從混合經(jīng)濟(jì)的歷史演進(jìn)、中外發(fā)展比較、國(guó)企改革的現(xiàn)實(shí)、民企參與混合經(jīng)濟(jì)的路徑與方式、民企參與混合經(jīng)濟(jì)的頂層設(shè)計(jì)建議等多方面提出了自己的思路。經(jīng)授權(quán)，由《中國(guó)民商》雜志獨(dú)家發(fā)布這組報(bào)告以饗讀者。本期推出第一章。

中國(guó)的現(xiàn)代企業(yè)制度起源于晚清的洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期。最初的企業(yè)組織形式是官督商辦，以后逐漸向官商合辦轉(zhuǎn)變。這都是混合經(jīng)濟(jì)的組織形式。到國(guó)民政府時(shí)期，政府給國(guó)有經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)劃出了界限，同時(shí)也鼓勵(lì)混合企業(yè)的發(fā)展。我們可以從歷史上的混合經(jīng)濟(jì)企業(yè)的產(chǎn)生、發(fā)展和變遷過程中吸取某些有益的經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)。

洋務(wù)時(shí)期混合所有制企業(yè)：官督商辦，政府推進(jìn)

在洋務(wù)時(shí)期，由于洋務(wù)官員普遍不相信商人能有對(duì)此等重要事業(yè)的創(chuàng)始能力，更沒有對(duì)國(guó)計(jì)民生負(fù)責(zé)的精神，更重要的是，他們不愿輕易放松對(duì)新興企業(yè)的控制權(quán)。所以官商結(jié)合企業(yè)的早期形式就是官督商辦。經(jīng)營(yíng)“官督商辦”企業(yè)的具體措施是，先由官方提供部分官款作為墊借資本，同時(shí)指定與官方有一定聯(lián)系的“商人” 出面，向社會(huì)招募資本，然后由該企業(yè)以其經(jīng)營(yíng)所得，陸續(xù)歸還官方前期墊借的款項(xiàng)。 甲午戰(zhàn)爭(zhēng)之前，中國(guó)近代企業(yè)中大型的航運(yùn)、煤礦、電訊和紡織企業(yè)幾乎都采取官督商辦形式。當(dāng)時(shí)一些著名的近代企業(yè)，如輪船招商局、開平礦務(wù)局、上海機(jī)器織布局、天津電報(bào)總局、中國(guó)鐵路公司、漠河金礦、華盛紡織總廠等，大多數(shù)都采用了官督商辦的組織形式。官督商辦企業(yè)在集資經(jīng)營(yíng)方面確實(shí)采取了許多西方股份有限公司的做法，諸如發(fā)行股票，公布企業(yè)章程，并在章程中規(guī)定了公司的運(yùn)作程式和股東的權(quán)利與義務(wù)等，是中國(guó)近代企業(yè)的初步嘗試。

官督商辦企業(yè)的出現(xiàn)，在很大程度上是因?yàn)檠髣?wù)派官僚意識(shí)到發(fā)展民族工業(yè)有利于“求富”，“求富”又有利于“圖強(qiáng)”，用李鴻章的話說就是，“欲自強(qiáng)必先裕餉，欲浚餉源莫如振興商務(wù)”， 而且通過發(fā)展民族工業(yè)還可以“稍分洋商之利”。正是由于這種出發(fā)點(diǎn)的矛盾，導(dǎo)致在官督商辦企業(yè)發(fā)展過程中的一系列弊端。如產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)混亂；政府的干預(yù)導(dǎo)致官商矛盾；市場(chǎng)壟斷導(dǎo)致自身效率低下也限制其他企業(yè)發(fā)展；政府對(duì)企業(yè)無限制地索取加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，使商民對(duì)“公司”產(chǎn)生恐懼感，嚴(yán)重影響了民間資本的投資熱情。此外，官督商辦企業(yè)的實(shí)際出資人的權(quán)利缺乏制度化的保障，受委托的管理人獲得了巨大的尋租空間。所以，各企業(yè)普遍存在著管理人員侵吞、挪用公款的現(xiàn)象。

晚清到民初的混合經(jīng)濟(jì)：官商合辦和國(guó)退民進(jìn)

甲午戰(zhàn)爭(zhēng)之后，在各方面的壓力下，清政府決定對(duì)原有各局“從速變計(jì)，招商承辦” ，并強(qiáng)調(diào)“一切仿照西例，商總其事，官為保護(hù)，若商力稍有不足，亦可借官款維持”。1898 年，清廷頒布了《振興工藝給獎(jiǎng)?wù)鲁獭?，首次承認(rèn)了民營(yíng)企業(yè)的合法性。1904 年1 月清政府頒布了中國(guó)歷史上第一部公司法——《公司律》。為了鼓勵(lì)民間資本 參與實(shí)業(yè)，清政府把曾經(jīng)屬于“官督商辦”（以及“官辦”）的一些商品性生產(chǎn)事業(yè)逐漸向民間資本開放。一些官督商辦企業(yè)或被收歸國(guó)有（如天津電報(bào)局）或逐漸轉(zhuǎn)為商辦，還有一些曾經(jīng)屬于官辦的企業(yè)也逐漸引入私人資本轉(zhuǎn)為“官商合辦”。北洋政府時(shí)期，由于政府財(cái)政緊張，拿不出錢來辦企業(yè)，所以更注意吸收民間資本，所以官商合 辦企業(yè)也就成為一個(gè)較好的選擇。

官商合辦企業(yè)本質(zhì)上是一種混合所有制的股份公司組織形式。在官商合辦企業(yè)中，“官”特指政府，而“商”則是指私人投資者，它既包括民間商人（其中主要是買辦商人），又包括一些官僚。政府與商人以各自的資本入股，按照股份的多少承擔(dān)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和分享收益。相比之前的官督商辦企業(yè)組織形式，官商合辦企業(yè)在一開始就明確了政府與私人投資者在企業(yè)中的權(quán)利及義務(wù)，并且隨著法律的逐步完善，官商合辦企業(yè)中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系也較為清晰。從企業(yè)組織形式上來看，它是一種包含政府投資和私人投資的股份制經(jīng)濟(jì)；從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上來看，它是一種混合所有制，官股所占比例既可以大于商股所占比例，又可以等于或是少于商股所占比例。在官商合辦企業(yè)中，官商權(quán)益得到比較清晰的界定，公司治理結(jié)構(gòu)初步形成，較之官督商辦企業(yè)有了一個(gè)很大的進(jìn)步。

國(guó)民政府時(shí)期的混合經(jīng)濟(jì)：國(guó)進(jìn)民退

孫中山的發(fā)展工業(yè)思想可以概括為“節(jié)制私人資本，發(fā)達(dá)國(guó)家資本”。南京國(guó)民政府建立后，根據(jù)孫中山的基本思想，基本確定了國(guó)家資本和私人資本的范圍。1928 年10 月的《訓(xùn)政時(shí)期施政宣言》指出：“唯進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)之原則，必以個(gè)人企業(yè)與國(guó)家企業(yè)之性質(zhì)而定其趨向。凡夫產(chǎn)業(yè)之可以委諸個(gè)人經(jīng)營(yíng)或其較國(guó)家經(jīng)營(yíng)為適宜者，應(yīng)由個(gè)人為之，政府當(dāng)予以充分之鼓勵(lì)及保護(hù)，使其獲得健全發(fā)展之利益……若夫產(chǎn)業(yè)之有獨(dú)占性質(zhì)，而為國(guó)家之基本工業(yè)，則不得委諸個(gè)人，而當(dāng)由國(guó)家經(jīng)營(yíng)之。此類事業(yè)，乃政府今后努力建設(shè)之主要目標(biāo)，并將確定步驟，以求實(shí)行”。1937 年2 月，國(guó)民黨五屆三中全會(huì)通過《中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)方案》，規(guī)定了國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的范圍，按照南京政府的計(jì)劃，中央經(jīng)濟(jì)建設(shè)之實(shí)施工作，如重工業(yè)、基本化學(xué)工業(yè)、鐵道交通及大規(guī)模水利建設(shè)等，應(yīng)由中央各主管機(jī)關(guān)，分別擔(dān)任執(zhí)行。各經(jīng)濟(jì)區(qū)之大小輕工業(yè)，得由中央地方政府與人民合力推進(jìn)，照公司組織經(jīng)營(yíng)。至地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)施工作如地方局部之公用、交通事業(yè)，農(nóng)工建設(shè)，地方合作事業(yè)等，則由地方政府舉辦，或地方官民合力舉辦。這就提出了國(guó)營(yíng)、民營(yíng)和官民混合經(jīng)營(yíng)幾種模式。

抗戰(zhàn)期間，為抗戰(zhàn)提供必須的物質(zhì)條件的重要措施，國(guó)民政府加速創(chuàng)建國(guó)家資本的工礦企業(yè)。1942 年國(guó)民政府經(jīng)濟(jì)部編制的《后方工業(yè)概況統(tǒng)計(jì)》中指出：在水電、冶煉、機(jī)械、電器、化學(xué)等基本工業(yè)領(lǐng)域，公營(yíng)已占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，在紡織、建材方面與民營(yíng)相當(dāng)。此外，國(guó)民政府獨(dú)占著交通運(yùn)輸業(yè)，直接控制了國(guó)統(tǒng)區(qū)全部的鐵路、公路、水運(yùn)和空運(yùn)?？箲?zhàn)勝利后，國(guó)民政府通過接收敵偽物資，使國(guó)有資本迅速地膨脹起來。1945 年10 月下旬，行政院發(fā)布《上海區(qū)敵偽產(chǎn)業(yè)處理辦法》，規(guī)定：產(chǎn)業(yè)原屬華人與日偽合辦者，其主權(quán)均收歸中央政府；產(chǎn)業(yè)原為日僑所有，或已歸日偽出資收購者，其產(chǎn)權(quán)均為中央政府所有。另根據(jù)所接受產(chǎn)業(yè)的不同性質(zhì)，分別交資源委員會(huì)、紡織業(yè)管理委員會(huì)、面粉業(yè)管理委員會(huì)接辦；規(guī)模較小者或其他產(chǎn)業(yè)，則標(biāo)價(jià)出售；已接收的工廠，由經(jīng)濟(jì)部負(fù)責(zé)復(fù)工。這樣，國(guó)有企業(yè)范圍就進(jìn)一步擴(kuò)大了，達(dá)到了舊中國(guó)歷史上的高峰，從而形成了龐大的官僚壟斷資本。

混合所有制經(jīng)濟(jì)的歷史評(píng)價(jià)：幾個(gè)重要啟示

第一， 產(chǎn)權(quán)清晰是混合所有制企業(yè)健康發(fā)展的前提條件

在混合企業(yè)中國(guó)家資本和商人資本合作，但是在缺乏相應(yīng)的法律制度框架下，商人的財(cái)產(chǎn)權(quán)最容易遭到侵害。在官督商辦企業(yè)大發(fā)展過程中，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)政府置企業(yè)所有人不顧，獨(dú)斷專行、操縱企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)管理。在官商合辦企業(yè)中，官股和商股共同參與企業(yè)投資，政府持有的股份與私人持有的股份原則上是平等。官商合辦這一企業(yè)組織形式有效地利用了國(guó)家資本與私人資本，有利于發(fā)揮這兩個(gè)資本所具有的優(yōu)越性。從國(guó)家資本的角度來看，引入私人資本可以防止企業(yè)的發(fā)展受到政府的過多干預(yù)。因?yàn)樵谝胨饺速Y本之后，國(guó)家資本與私人資本都必須服務(wù)于提升企業(yè)自身的經(jīng)營(yíng)效益，企業(yè)必須通過改善自身的生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)績(jī)效 。所以，混合企業(yè)的基本制度條件就是產(chǎn)權(quán)清晰。

第二， 保證民營(yíng)資本的平等權(quán)益是混合所有制企業(yè)健康發(fā)展的必要條件

在混合所有制企業(yè)中，政府一方處于強(qiáng)勢(shì)是不爭(zhēng)的事實(shí)。正因?yàn)槿绱耍枰弥贫缺ＷC民間資本的平等權(quán)益。從甲午戰(zhàn)爭(zhēng)一直到民國(guó)初期，官商合辦企業(yè)逐漸增加。在很多官商合辦企業(yè)的章程中，明確“資本面前，人人平等”，官股與商股按照各自所占比例承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)權(quán)利。作為國(guó)有股份持有者的政府與作為私人投資者的民營(yíng)企業(yè)家或個(gè)人都具有平等地位，這有助于逐步改善國(guó)有企業(yè)原先政企關(guān)系較為混亂的局面。不管是官股占的比例大，還是商股占的比例大，產(chǎn)權(quán)的明確使得雙方清楚在企業(yè)中所處的地位，在企業(yè)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中，都不能損害任一方的利益。這是混合所有制企業(yè)健康發(fā)展的必要條件。

第三， 要從制度上保證混合所有制企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制和效率水平

混合所有制企業(yè)卻必須將效益放在重要位置。因?yàn)橹挥行б娌攀俏褓Y的根本因素。而要提高混合所有制企業(yè)的效益，就必須建立良好的激勵(lì)機(jī)制?；旌纤兄破髽I(yè)由于產(chǎn)權(quán)主體的多元性更需要在制度設(shè)計(jì)方面考慮激勵(lì)的意義。這種激勵(lì)既包括對(duì)官股和商股的共同激勵(lì)，也包括對(duì)雙方代表即直接參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者的激勵(lì)?？傊褪瞧髽I(yè)的具體經(jīng)營(yíng)管理者必須得到應(yīng)有的報(bào)酬，這種報(bào)酬必須與市場(chǎng)效率掛鉤，并且與其自身的職責(zé)和權(quán)益掛鉤。

第四， 社會(huì)政治生態(tài)也是混合所有制企業(yè)健康發(fā)展的重要因素

從清末到民國(guó)，在各類混合所有制企業(yè)的發(fā)展過程中，企業(yè)腐敗是一個(gè)難以避免的問題。除了企業(yè)自身制度的保證外，社會(huì)政治生態(tài)也非常重要。例如晚清時(shí)期官督商辦企業(yè)產(chǎn)生的腐敗事例，盡管部分是企業(yè)制度本身造成的，但更多的還是由于社會(huì)政治生態(tài)環(huán)境惡化導(dǎo)致的。在社會(huì)政治生態(tài)惡化的情況下，企業(yè)的貪污腐化行為是不可避免的 。特別慘痛的教訓(xùn)發(fā)生在國(guó)民政府期間，整個(gè)社會(huì)獨(dú)處在腐敗盛行的狀態(tài)下，政府官員通過國(guó)有企業(yè)掠奪社會(huì)財(cái)富，將國(guó)家資本攫為己有，是十分普遍的現(xiàn)象。這些問題并非企業(yè)制度本身造成的，而是社會(huì)政治生態(tài)惡化導(dǎo)致的。所以，混合所有制企業(yè)必須在一個(gè)社會(huì)政治生態(tài)良好的情況下才能健康發(fā)展。