城市“里子工程”的拉動力

胡文政

城鎮(zhèn)化是最大的內(nèi)需，在改革紅利的釋放需要時(shí)間的情況下，推動地下管線建設(shè)可謂正當(dāng)其時(shí)。

每當(dāng)暴雨頻發(fā)，到某地去“看?！钡男φ劜粩啵@些調(diào)侃看似輕松，實(shí)則沉重，地下管網(wǎng)改造這個(gè)老大難的“里子工程”又再次在國務(wù)院常務(wù)會議上提及。據(jù)媒體報(bào)道，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在7月28日的國務(wù)院常務(wù)會議上說，“目前中國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，但我們的地下管廊建設(shè)嚴(yán)重滯后。加快這方面的建設(shè)，很有必要！”

會后不久，8月3日，國務(wù)院頒布《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》，地下管廊建設(shè)政策終于落地。未來，城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)都要建設(shè)地下綜合管廊，老城區(qū)也要結(jié)合舊城更新、道路改造等統(tǒng)籌建設(shè)地下管廊，“里子工程”將成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新重點(diǎn)。

穩(wěn)增長語境下的

“里子工程”

城市地下管線有給水、排水、電力、通信、燃?xì)?、熱力?大類18種，建設(shè)投資分屬于不同主體，各自為政地被敷設(shè)在道路的淺層地下，在擴(kuò)容、增容、維護(hù)時(shí)，就需要不斷開挖馬路。資料顯示，近年我國媒體報(bào)道的地下管線事故每天平均5.6起，每年由于路面開挖造成直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)2000億元。

全國大約有70%的城市地下管線沒有基礎(chǔ)性城建檔案資料，加上歸屬各部門的管線檔案互不相通，除了馬路經(jīng)常被開挖、工程延期外，也屢屢造成建設(shè)過程中挖斷管線的事故，現(xiàn)狀使得建設(shè)城市綜合地下管廊的需求已經(jīng)變得十分急迫。

地下綜合管廊建設(shè)是一種比較先進(jìn)的布局模式。長期以來，中國城市的每一類管線基礎(chǔ)設(shè)施都是各自獨(dú)立布局，這種模式無論是從占用土地，勞動投入，還是從設(shè)施設(shè)備建設(shè)來說，都是一種重復(fù)浪費(fèi)。

在城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)的新時(shí)期，地下管廊建設(shè)是城市建設(shè)的拐點(diǎn)和轉(zhuǎn)折點(diǎn)。地下綜合管廊相當(dāng)于建設(shè)一條地下“高速公路”，具有可持續(xù)的固定公共需求，只要是鋪設(shè)在城市地下的管線都需要從管廊中通過。

用好地下空間資源，對促進(jìn)城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高城市綜合承載能力，至為關(guān)鍵。建設(shè)綜合管廊可以大大節(jié)約市政建設(shè)成本和應(yīng)急搶修成本，可以節(jié)省出道路空間，減少土地占用，減輕城市的交通擁堵和過量的地上城市環(huán)境承載壓力。

地下綜合管廊建設(shè)涉及到城市地下多個(gè)市政管線建設(shè)，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一大新領(lǐng)域。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，穩(wěn)增長任務(wù)較重的情況下，地下綜合管廊建設(shè)對投資拉動的作用不可忽視，投資自“上”而“下”對于開拓新的穩(wěn)增長動力具有重要意義。

城鎮(zhèn)化是最大的內(nèi)需，在改革紅利的釋放需要時(shí)間的情況下，加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡快上馬一批重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的重要性大幅度提升，推動地下管線建設(shè)可謂正當(dāng)其時(shí)。

多重紅利：

不止是穩(wěn)增長

根據(jù)申萬宏源《地下管線建設(shè)納入穩(wěn)增長工具箱》報(bào)告中的預(yù)測，若在全國36個(gè)大中城市全面啟動地下綜合管廊工程，中小城市建設(shè)一批綜合管廊項(xiàng)目，城市新區(qū)和各類園區(qū)地下管網(wǎng)開發(fā)建設(shè)按每年建設(shè)8000公里的管廊，每公里1.2億元計(jì)算，城鎮(zhèn)地下管廊綜合建設(shè)每年可以帶動1萬億的投資，將有效支撐經(jīng)濟(jì)增長。

如果加上拉動的鋼材、水泥、機(jī)械設(shè)備等方面的間接投資，對經(jīng)濟(jì)的拉動作用將更加明顯，此外還能提供大量就業(yè)崗位，不僅可有效消化基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域過剩的產(chǎn)能，還可拉動就業(yè)。

綜合管廊的紅利遠(yuǎn)不止提升城市品質(zhì)和穩(wěn)增長，對市政管理也是一次革命。隨著地下管廊建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，各大管線公司分割自治的局面有望結(jié)束。這次《意見》最大的亮點(diǎn)在于明確入廊要求：“城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的各類管線原則上應(yīng)敷設(shè)于地下空間。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊?！?/p>

目前，地下管廊分為廊體和管線兩部分，而管線部分則主要掌握在各大管線公司手里。由于體制分割，不同的管線牽扯到的利益主體不同，這也是導(dǎo)致城市建設(shè)中“你挖了我填，你填好我再挖”的根源。原有的管線采用直埋方式，管線單位都有自己的施工部門和養(yǎng)護(hù)部門，在單次工程投入上要比地下管廊一次性分?jǐn)傄俸芏唷９芫€公司是既得利益者，入不入管廊是企業(yè)自己的事，這次《意見》打破了這種既得利益格局，強(qiáng)調(diào)必須入管廊，否則管線就沒處安放。

《意見》還明確提到三不原則：“在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批?！边@也將進(jìn)一步堵住管線公司自行鋪線，明確了建設(shè)需要通盤考慮，不能再各自為政。

此外，城市地下綜合管廊還將是PPP的一個(gè)全新領(lǐng)域，為社會資本找到投資新渠道。住建部也明確，地下綜合管廊建設(shè)將全面從公用企業(yè)壟斷中解脫出來，這就給社會資本帶來了新的投資渠道，民間資本有望通過參與以往政府壟斷的公共基礎(chǔ)建設(shè)獲得穩(wěn)定的投資收益。

各地探路建設(shè)模式

根據(jù)測算，每公里綜合管廊造價(jià)約3000萬元。借力社會資本成為現(xiàn)實(shí)選擇，試點(diǎn)城市之一蘇州市3年內(nèi)規(guī)劃建設(shè)的5個(gè)城市管廊中，有3個(gè)建設(shè)主體為蘇州城市地下綜合管廊開發(fā)有限公司，該公司是由供電、水務(wù)、移動等多個(gè)機(jī)構(gòu)以PPP模式共同成立。公司已經(jīng)獲得特許經(jīng)營權(quán)25年，建成后，將按照空間比例或售或租，“轉(zhuǎn)讓”給使用單位，以此逐漸收回成本。先期投入大，但長遠(yuǎn)看，對管廊公司和各使用單位來說，都能達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

徐州新沂市也創(chuàng)新使用“政府特許經(jīng)營權(quán)”，探索與市場“柔性協(xié)同”的城市治理模式。當(dāng)?shù)厥姓粤艘患颐麨橥ㄟ_(dá)管網(wǎng)的公司，將所有管線產(chǎn)權(quán)移交給該公司，政府特許經(jīng)營權(quán)迅速提升了公司的市場估值，使其順利申請到1.5億元貸款。公司對所建設(shè)管網(wǎng)擁有所有權(quán)，按照每公里計(jì)價(jià)出售或出租，當(dāng)有單位要鋪設(shè)管線時(shí)，可以與通達(dá)管網(wǎng)公司租、買都可以。

地下綜合管廊市場空間巨大，而且經(jīng)濟(jì)效應(yīng)較大，橫琴新區(qū)地下管廊經(jīng)常被拿來作為一個(gè)典型案例。2009年8月14日，國務(wù)院正式批復(fù)《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，橫琴新區(qū)開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略，當(dāng)?shù)刎?cái)政收入只有約4000萬元，地方卻決定建設(shè)綜合管廊項(xiàng)目，將20個(gè)億投在“看不見的政績”上。最終，橫琴新區(qū)不僅消除了“拉鏈路”、“蜘蛛網(wǎng)”現(xiàn)象，同時(shí)也為城市地下空間開發(fā)利用提供了基礎(chǔ)，提升了土地價(jià)值，也節(jié)約了土地資源，橫琴因建設(shè)地下管廊產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益超過80億元。

橫琴新區(qū)可開發(fā)面積僅28平方公里，可支配的土地資源相當(dāng)稀缺，節(jié)約利用土地是橫琴建設(shè)地下管廊的初衷。據(jù)初步估算，橫琴建設(shè)整個(gè)地下綜合管廊，約節(jié)約40萬平方米城市建設(shè)用地。

如何有效地運(yùn)營管理地下綜合管廊，也是橫琴始終在積極探索的難題，特別是在管廊內(nèi)各類管線的主管部門不同，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大的前提下。橫琴從一開始就考慮到管廊建設(shè)、運(yùn)營、管理的制度保障問題，在建設(shè)過程中就制定出臺辦法，明確管理紅線——任何單位、部門不得開挖道路鋪設(shè)管線，必須統(tǒng)一入駐綜合管廊，主次干道內(nèi)不許直埋管線；運(yùn)營管理方面，橫琴新區(qū)管委會改變傳統(tǒng)市政管線分線管理的模式，委托給了橫琴島實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司進(jìn)行。

綜合管廊涉及到方方面面，矛盾甚多，要想建好管好，特別是要實(shí)現(xiàn)長治久安，必須納入法治軌道，因此，建章立制是保障綜合管廊安全有序運(yùn)營的關(guān)鍵。

（作者單位：中國社科院城環(huán)所）