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    求解基層治理新困惑

    2015-09-10 07:22:44夏自釗
    決策 2015年9期
    關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部迎春鄉(xiāng)鎮(zhèn)

    夏自釗

    深入觀察基層政府內(nèi)部的運(yùn)行過程,可以發(fā)現(xiàn),雖然整個(gè)政府系統(tǒng)在語言上高度一致,但在實(shí)際運(yùn)行中充滿了矛盾。

    朱迎春是安徽省長豐縣杜集鄉(xiāng)紀(jì)委書記,除了紀(jì)檢職責(zé)內(nèi)的事情,他還分管道路、旅游和美好鄉(xiāng)村建設(shè)。朱迎春是一個(gè)不折不扣的“微博控”,每天一條微博記錄當(dāng)日工作,已經(jīng)堅(jiān)持了近4年,微博內(nèi)容有瑣碎的“流水賬”,也有酸甜苦辣的工作細(xì)節(jié),堪稱一部鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作實(shí)錄。

    “記錄這些并不是為了表明自己有多么辛苦繁忙,而是想通過這點(diǎn)縮影,讓更多的人了解一些當(dāng)前基層干部的工作狀況,希望大家在提到我們時(shí)少一點(diǎn)偏見和誤解?!敝煊焊嬖V《決策》。

    朱迎春的初衷是祛除社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的誤解,但他可能沒想到,他的記錄為探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供了第一手材料。農(nóng)業(yè)稅全免已10年,這10年里鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理發(fā)生了哪些變化,面臨哪些新的困境?

    為回答這些疑問,本刊記者在杜集鄉(xiāng)采訪了朱迎春和一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部后,又輾轉(zhuǎn)前往安徽省明光市澗溪鎮(zhèn)。10年前,本刊曾以澗溪鎮(zhèn)為樣本,探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“老三問”,10年后發(fā)現(xiàn)仍然有不少困惑待解。

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)在忙些什么

    從1999年參加工作到今天,朱迎春已經(jīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作了近16年,從微博中可以窺見他對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理頗有思考,但與記者當(dāng)面交流時(shí),他卻說自己有一種“千言萬語匯不成一句話”的感覺,竟一時(shí)語塞。

    欲參透鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理背后的機(jī)理,必先了解當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作實(shí)情。朱迎春向記者展示了一份《2015年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)序監(jiān)測(cè)計(jì)分結(jié)果一覽表》,表上顯示,縣里對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核有40項(xiàng),涉及到方方面面。其中分值最高的是土地整理,占10分;其次是財(cái)政收入,占8分;排第三的是招商引資和固定資產(chǎn)投資,均為5分;第四是占4分的社會(huì)治安綜合治理,僅這5項(xiàng)工作就占32分。

    “工作難以自主開展,每天都是圍繞上級(jí)的指揮棒來轉(zhuǎn),很少有哪一天能根據(jù)自己的實(shí)際來決定工作如何開展。”朱迎春說。

    對(duì)于農(nóng)業(yè)稅取消前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的變化,杜集鄉(xiāng)鄉(xiāng)長余成昌頗有感觸:“取消農(nóng)業(yè)稅時(shí),大家都以為除了計(jì)劃生育外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后沒什么可干的了。但10年來的實(shí)踐證明,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情反而越來越多,民生工程就有三十多項(xiàng)。以前說上面千條線、下面一根針,現(xiàn)在上面是萬條線?!倍?,現(xiàn)在群眾的需求也越來越多樣化,所有這些都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作必須更加細(xì)致規(guī)范。

    記者采訪中還發(fā)現(xiàn),最耗費(fèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源和干部精力的,不是常規(guī)性工作,而是一些“運(yùn)動(dòng)式”的任務(wù),最典型的當(dāng)屬秸稈禁燒。這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)業(yè)合作社負(fù)責(zé)人共同反映的問題。

    “秸稈禁燒,午季耗費(fèi)兩個(gè)月時(shí)間,秋季還要兩個(gè)月時(shí)間,這個(gè)比一票否決厲害,因?yàn)闀?huì)對(duì)干部進(jìn)行組織處理?!庇喑刹嬖V《決策》。

    朱迎春的微博里也有這樣一條內(nèi)容:“秸稈禁燒,失守如潰堤!基層干部帶著絕望的眼神扛著掃把奔向火場(chǎng)時(shí),內(nèi)心五味雜陳。在嚴(yán)厲問責(zé)的高壓下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部需要一顆多么強(qiáng)大的心!”

    像秸稈禁燒這類新增的工作,耗費(fèi)大量人財(cái)物,還嚴(yán)重影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支平衡?!肮徒麩》株?duì)、吃飯、車輛耗油等等,光午季就花了近200多萬,這塊上級(jí)沒有經(jīng)費(fèi),只有30元一畝的補(bǔ)貼。禁燒9月又要開始,兩個(gè)月時(shí)間,沒有白天黑夜,沒有周六周日,還要花錢?!闭劶斑@些工作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部深感頭疼。

    盡管承擔(dān)著越來越繁重的工作任務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的事業(yè)心卻普遍較強(qiáng),都在自加壓力,一心謀發(fā)展。

    安徽省明光市澗溪鎮(zhèn)黨委書記徐勝利告訴《決策》:“發(fā)展是中心工作,基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)很大一部分都是靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己?!彼?014年為例算了一筆賬,2014年澗溪鎮(zhèn)財(cái)政收入1835萬元,上級(jí)財(cái)政返還400萬元,這個(gè)錢就用來搞基礎(chǔ)設(shè)施。公共服務(wù)2014年的項(xiàng)目資金只有不到100萬元,鎮(zhèn)里自己又投入了1000多萬元。“我們不等不靠不要,自籌資金干事情,唯一的出路還是發(fā)展?!毙靹倮f。

    上下是如何錯(cuò)位的

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向記者坦言,工作累些、苦些都不算什么,關(guān)鍵是社會(huì)轉(zhuǎn)型期很多不科學(xué)的決策和不規(guī)范的操作都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行并承擔(dān)責(zé)任,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是“受累又受氣、流汗又流淚”。

    不科學(xué)的決策一種是“強(qiáng)制服務(wù)”,以計(jì)劃生育滿意度調(diào)查為例,其中一項(xiàng)指標(biāo)是孕前健康檢查全覆蓋,這項(xiàng)服務(wù)是免費(fèi)的,對(duì)當(dāng)事人來說是好事,但上級(jí)管理部門要考核檢查率。

    “本地育齡婦女在外地,再遠(yuǎn)都要回來檢查,比如在上海務(wù)工,在上海檢查的不算。有時(shí)候我們沒辦法,派車去把人接回來,檢查完了再送回去。有人就感到很氣憤,說我剛在外地抽血檢查了,怎么又要回來檢查?結(jié)果是抽了她們的血,也抽了財(cái)政資金,雖然老百姓沒出錢,但財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)浪費(fèi)了錢?!编l(xiāng)鎮(zhèn)干部談及這項(xiàng)考核,苦笑不已。

    另一種是項(xiàng)目資金撥付制度的不科學(xué)。比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的一個(gè)新問題是,出現(xiàn)了各種沒有實(shí)用價(jià)值的景觀設(shè)施。

    “專項(xiàng)資金的錢必須專用,而且一定要用完,用不完上級(jí)還要批評(píng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不嚴(yán)謹(jǐn)、工程質(zhì)量不可靠,逼得我們想方設(shè)法把錢用掉,而且還不能犯錯(cuò)誤?!币晃秽l(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴《決策》,項(xiàng)目只能加修一些道路和景觀等,“反反復(fù)復(fù)在那個(gè)地方折騰”。

    “農(nóng)村公共建設(shè)的投入和撥付制度,仍需改進(jìn)。”基層受訪干部建議,應(yīng)少一些行業(yè)屬性的條塊分割,而根據(jù)基層實(shí)際需求,賦予基層更多裁量權(quán)。

    而讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)最跟不上的,是上級(jí)不斷的“創(chuàng)新”?!吧霞?jí)要出成果、出政績(jī),于是三天兩頭喊出新口號(hào),提出新要求,部署新任務(wù),開展新檢查,下邊必須跟著做,跟著變化,但哪能都跟得上他們的變化呢?上級(jí)應(yīng)該先把自己該做的做好,否則結(jié)果是上邊搞不好,下邊也搞不好?!庇朽l(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)此不無抱怨。

    對(duì)于以上種種現(xiàn)象,長期研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員趙樹凱認(rèn)為:“深入觀察基層政府內(nèi)部的運(yùn)行過程,可以發(fā)現(xiàn),雖然整個(gè)政府系統(tǒng)在語言上高度一致,但在實(shí)際運(yùn)行中卻充滿了矛盾,而且這些矛盾顯然比前些年更多了。它既損害了政府權(quán)威和治理的效率,也直接造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的低效。”

    低效治理的一個(gè)表現(xiàn)是各種持續(xù)的行政管理和政策執(zhí)行,被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變換為一陣陣的“運(yùn)動(dòng)”。尤其是在上級(jí)檢查和考核期間,鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往不惜代價(jià)發(fā)動(dòng)轟轟烈烈的“運(yùn)動(dòng)”以執(zhí)行政策?!班l(xiāng)鎮(zhèn)政府人員傾巢而出,擱置手中其他工作,集中力量于所謂‘中心工作’,但檢查考核一結(jié)束便終止?!编l(xiāng)鎮(zhèn)干部反映這種“運(yùn)動(dòng)化”的治理既不可持續(xù),又嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運(yùn)作。

    面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的困境,記者同樣備感困惑,基層治理中政府是否需要管那么多事情?部分公共服務(wù)是否可以民間解決?

    為什么要激活民力

    所幸地方政府也意識(shí)到這個(gè)問題,安徽省明光市目前正把壯大村集體經(jīng)濟(jì)作為提升鄉(xiāng)村治理的一個(gè)抓手。采訪中,專家和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一致認(rèn)為,培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè),壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力,是增強(qiáng)農(nóng)村基層治理的唯一道路。

    但與這種現(xiàn)實(shí)需求形成強(qiáng)烈反差的是,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力極為薄弱。華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理中心主任賀雪峰調(diào)研發(fā)現(xiàn),除了浙江、廣東、山東、江蘇等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一小部分村集體之外,其他廣大地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不足以承擔(dān)此重任。本刊實(shí)地采訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也佐證了這種觀點(diǎn),農(nóng)村“三資”實(shí)力的薄弱,已經(jīng)成為完善基層治理繞不開的一道“坎”。

    “現(xiàn)在提壯大村集體經(jīng)濟(jì),難度比較大,村組分家時(shí),都把資源分出去了。以前資源管理也不完善,上世紀(jì)90年代集體資產(chǎn)發(fā)包時(shí),低價(jià)給了承包戶?!睗鞠?zhèn)農(nóng)經(jīng)站站長陸維軍說,該鎮(zhèn)某村曾有片500畝的荒山,當(dāng)年是以5萬元給承包人50年?,F(xiàn)在想把這些資源重新調(diào)整,難度相當(dāng)大。

    一個(gè)無須諱言的現(xiàn)實(shí)是,農(nóng)業(yè)稅取消之后,農(nóng)民等靠要的思想加重,當(dāng)記者問及如何才能將農(nóng)民組織起來自我管理自我服務(wù)時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和專家學(xué)者都表示很難。

    “農(nóng)民大多數(shù)還是一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì),農(nóng)民之間的聯(lián)系不緊密,所以他們有一種感覺,沒有什么人來管我了。即使是合作社,合作范圍也僅限于經(jīng)營那一塊,其他社會(huì)化的功能還是合不到一起。”徐勝利坦言。

    盡管農(nóng)民喜分厭合,但是如果通過經(jīng)濟(jì)手段來組織,給農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來切切實(shí)實(shí)的好處,他們還是能夠合起來。本刊記者5月份在河南信陽市平橋區(qū)郝堂村采訪時(shí),意外發(fā)現(xiàn)了該村的互助金融合作社成功將村民組織起來,一舉解決了農(nóng)民貸款、農(nóng)民增收、自我服務(wù)、基層治理減負(fù)等多個(gè)難題。

    村級(jí)治理固然可以通過將農(nóng)民組織起來解決,但一些專業(yè)性較強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù),也可以通過社會(huì)化和市場(chǎng)化的方式來提供,這是多位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一致反映的共同問題。

    “很多事情比較專業(yè),但都是非專業(yè)人士去做。我雖然是紀(jì)委書記,但還分管旅游、道路和美好鄉(xiāng)村建設(shè),我的學(xué)歷就是中專,學(xué)的是人武專業(yè),但現(xiàn)在我要懂環(huán)保,要懂工程預(yù)算,要懂污水處理,但我畢竟不是專業(yè)出身?!敝煊赫J(rèn)為,這不僅僅是缺人手的問題,隨著社會(huì)服務(wù)越來越專業(yè)化,很多事情如果交由專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才去做,可能會(huì)更好。

    比如集鎮(zhèn)建設(shè),“由于前期規(guī)劃不到位,結(jié)果下水道改了又改,馬路挖了又填,浪費(fèi)了大量人財(cái)物,前期規(guī)劃不專業(yè),后續(xù)帶來很多額外的工作量?!睗鞠?zhèn)政協(xié)主任尹興明告訴《決策》。

    余成昌則建議:“基層政府其實(shí)好些事情不必都自己兜著,可以社會(huì)化提供,干完就走,而不像現(xiàn)在干一個(gè)事情就成立一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組,成立一套班子,招聘一些人來干,干完之后這些人沒法安置了。以后這些階段性的工作就應(yīng)該社會(huì)化,干完就結(jié)束?!?/p>

    在澗溪鎮(zhèn)采訪結(jié)束當(dāng)天,記者在住處偶然看到一個(gè)電視節(jié)目《記住鄉(xiāng)愁·山西丁村》,丁村的宗族和新老鄉(xiāng)賢在村莊治理中發(fā)揮了很大的作用,即使年輕人走出丁村定居城鎮(zhèn)后,村里的公序良俗依然融進(jìn)了他們的血液,潛移默化地影響著他們?cè)诔鞘欣锏纳睿〈宓墓适伦C明了民間治理資源的價(jià)值。

    曾經(jīng)走進(jìn)中南海,為中央領(lǐng)導(dǎo)講授基層治理的華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院院長徐勇近年來致力于“尋找民力”,他越來越堅(jiān)信:“基層治理靠外力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,怎樣激活民力才是關(guān)鍵,隱藏在民眾中的力量是無窮的,很多事情僅靠錢是解決不了的!”在湖北秭歸、在廣東清遠(yuǎn)、在四川都江堰,徐勇已經(jīng)找到了這種“民力”。

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