鄉(xiāng)村治理10年變奏

王運(yùn)寶

“全能型、千斤頂、一顆強(qiáng)大的心”，這三個(gè)關(guān)鍵詞成為刻畫鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象時(shí)，被提及次數(shù)最多的用語。10年前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革中的工作人員為分流而焦灼；今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和能力建設(shè)，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

時(shí)隔10年，再次回到湖北省橫溝橋鎮(zhèn)時(shí)，和諧號(hào)動(dòng)車組已經(jīng)通到了鎮(zhèn)上；與10年前從武漢坐中巴車到鎮(zhèn)上相比，便利性與舒適性都是天壤之別。坐在動(dòng)車組上，頭腦中一直在回旋一個(gè)問題：10年了，橫溝橋會(huì)發(fā)生哪些改變？

作為當(dāng)年的“鄉(xiāng)改范本”，本刊曾于2005年3月深入橫溝橋，記錄下當(dāng)時(shí)走在全國(guó)前列的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革。與橫溝橋鎮(zhèn)同時(shí)出現(xiàn)在《決策》雜志上的，還有安徽省明光市澗溪鎮(zhèn)。10年來，我們始終沒有忘記這些曾經(jīng)踏足過的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一直在關(guān)注著它們的發(fā)展。2015年8月中旬，當(dāng)重新走在橫溝橋和澗溪鎮(zhèn)的大街上時(shí)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)演變的感觸，一股股涌來。

同樣持續(xù)關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的，還有一群雙腳踏在泥土上的專家學(xué)者，在武漢，本刊記者分別與他們面對(duì)面，既是回顧10年的研究，更是前瞻未來的走向。

當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的所思所想與專家學(xué)者的觀察分析匯集在一起時(shí)，鄉(xiāng)村治理的10年圖景，再次在《決策》上漸次展開。

“老三問”到“新三問”

“錢從哪里來，人往哪里去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)怎么干”，這是2005年，擺在全國(guó)4萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)面前的三大難題，也是當(dāng)時(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)無法回避的三個(gè)問題。雖然已經(jīng)過去了10年，當(dāng)年的“改革操盤手”、時(shí)任咸安區(qū)委書記、現(xiàn)任湖北省社科院院長(zhǎng)宋亞平，依然印象深刻，“這三個(gè)問題壓得我們抬不起頭來，一天到晚想著這三個(gè)問題?！?/p>

而當(dāng)年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，正是為破解這三個(gè)難題在尋找答案。此后的10年里，隨著宏觀環(huán)境的改變，問題的內(nèi)容和實(shí)質(zhì)，都在發(fā)生改變，尤其是2006年，全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅，成為鄉(xiāng)村發(fā)展的一個(gè)根本性轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

綜合來看，從收錢到發(fā)錢、從管理到服務(wù)，長(zhǎng)期困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)的三大難題，在表現(xiàn)形式和內(nèi)涵上都發(fā)生了改變，可以概括為“新三問”，即“錢從哪里來、人從哪里來、公共服務(wù)怎么干”。

農(nóng)業(yè)稅免除后，在“錢從哪里來”的問題上，中央和省市縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得了一個(gè)穩(wěn)定收入的制度性渠道。這對(duì)中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，尤為重要。宋亞平以湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)得到了保障，有一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有盈余，可以用‘過得挺舒服’來形容?！?/p>

但硬幣總有另一面，“只要干事就會(huì)缺錢”，這是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)面對(duì)面時(shí)，屢次提及的話題?，F(xiàn)在普遍的反映是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)問題，由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決了，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上，依然是缺錢。

相對(duì)于錢的問題，“公共服務(wù)怎么干”的新問題，10年來變得越來越迫切。因?yàn)檫M(jìn)入“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”后發(fā)現(xiàn)，許多困境并沒有在農(nóng)業(yè)稅全免后自動(dòng)消失，有些問題甚至變得更加復(fù)雜，

采訪中，從湖北橫溝橋到安徽澗溪鎮(zhèn)，農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、水利等直接面對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“最后一公里”的站所服務(wù)中心負(fù)責(zé)人一致表示，現(xiàn)在對(duì)公共服務(wù)的需求，是越來越多了?！稗r(nóng)村居民服務(wù)需求更加多樣化，而公共服務(wù)能力建設(shè)滯后，社會(huì)事業(yè)發(fā)展也缺少規(guī)劃?！边@個(gè)矛盾成為采訪中共同的聲音。

如何化解矛盾？身處服務(wù)一線的基層干部總結(jié)說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的提供，一是方式方法的創(chuàng)新，二是人力資源的保障?！逼渲?，人手不足成為所有問題的癥結(jié)所在。

概括起來說，從“老三問”到“新三問”，人的問題一直是最集中的節(jié)點(diǎn)。不管是10年前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，還是現(xiàn)在的公共服務(wù)，“錢”和“事”都是圍繞著“人”來展開的。

癥結(jié)是“人”的問題

“全能型、千斤頂、一顆強(qiáng)大的心”，這三個(gè)關(guān)鍵詞成為刻畫鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象時(shí)，被提及次數(shù)最多的用語。10年前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革中的工作人員為分流而焦灼；今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和能力建設(shè)，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的來源，目前主要有三種，一是每年的公務(wù)員招考，二是選調(diào)生，三是從優(yōu)秀村干部中選拔。在這三個(gè)群體中，年輕公務(wù)員和選調(diào)生難以扎根基層，已經(jīng)成為一大顯性問題，也是集中反映的一個(gè)問題。

對(duì)招考到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年輕公務(wù)員來說，他們都是從大城市的高等院校畢業(yè)的，來到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后的落差，對(duì)他們?cè)斐闪藰O大的沖擊。在湖北省，很多年輕公務(wù)員都是從985、211院校畢業(yè)后參加公務(wù)員考試，從武漢來到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，生活環(huán)境與生活方式都需要轉(zhuǎn)換?！叭绻睫r(nóng)戶家里去說普通話，農(nóng)民群眾會(huì)認(rèn)為是在打官腔?！币晃恍氯肼毜摹?0后”公務(wù)員告訴《決策》。

在這個(gè)過程中，一方面是融入的過程很辛苦，另一方面是上級(jí)單位的抽調(diào)，對(duì)年輕公務(wù)員和選調(diào)生來說，這兩種力量始終在推動(dòng)和影響著他們，進(jìn)而也影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的穩(wěn)定。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的繁重，也是造成年輕公務(wù)員流動(dòng)快的重要因素之一。“上面千根線，下面一根針”是形容鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作時(shí)，使用頻率最高的一句話。但這僅僅是“對(duì)上”的一部分，直接“對(duì)下”的群眾工作，更讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勞心勞力。湖北省咸安市咸寧區(qū)橫溝橋鎮(zhèn)黨委書記劉瓊告訴《決策》：“大量關(guān)系老百姓切身利益的惠農(nóng)政策、民生工程，具體落實(shí)都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，能否不折不扣地使民生政策化為百姓利益，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定?！?/p>

這樣一來，就會(huì)形成一種“上下夾層”的結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被夾在了中間。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的一致看法是：“要在‘讓上級(jí)滿意’和‘讓群眾滿意’之間找到一個(gè)結(jié)合點(diǎn)，真的很難?！?/p>

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)相比，劉瓊認(rèn)為：“最大的問題是能力結(jié)構(gòu)上青黃不接。”實(shí)際上，社會(huì)各界普遍關(guān)注的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部斷層”，其實(shí)質(zhì)是一種能力上的“斷層”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力結(jié)構(gòu)怎樣優(yōu)化的問題。

這突出體現(xiàn)在三個(gè)群體上，第一個(gè)群體是長(zhǎng)期工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部，他們的知識(shí)結(jié)構(gòu)需要更新?lián)Q代。采訪中發(fā)現(xiàn)，在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作超過10年的干部，普遍存在；還有的超過20年，最長(zhǎng)的是1985年到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，30年沒變?，F(xiàn)在，農(nóng)村電商成為潮流，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻說，讓他們?cè)陔娔X上熟練操作使用電商，是比較困難的，這直接影響到對(duì)農(nóng)民的服務(wù)。

第二個(gè)群體是年輕的公務(wù)員，他們大都是跨地區(qū)招進(jìn)來的，一是對(duì)當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情、方言習(xí)慣不了解；二是對(duì)如何化解社會(huì)矛盾，用什么樣的方法來處理好基層工作，都不熟悉，還需要一個(gè)學(xué)習(xí)和鍛煉的過程。在地方實(shí)踐上，目前正在創(chuàng)新方法，加速推進(jìn)年輕干部的成長(zhǎng)。澗溪鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)馬殿勇告訴《決策》：“明光市實(shí)施‘雙掛雙增’干部活力工程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到省直機(jī)關(guān)掛職，增加工作能力；縣直機(jī)關(guān)干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛職，熟悉基層情況。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提供了一個(gè)學(xué)習(xí)和提升的渠道?！?/p>

第三個(gè)群體是直接提供公共服務(wù)的工作人員，這個(gè)最重要的群體也是問題最集中的地方。在橫溝橋鎮(zhèn)，經(jīng)過10年前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，原先的“七站八所”改制為服務(wù)中心，實(shí)行“以錢養(yǎng)事”，目前的農(nóng)機(jī)服務(wù)，只有1個(gè)人；農(nóng)技服務(wù)是4個(gè)人。在澗溪鎮(zhèn)，農(nóng)機(jī)服務(wù)是1個(gè)人，農(nóng)技服務(wù)雖然有3個(gè)人，但1個(gè)年齡大身體不好，1個(gè)被抽調(diào)到市里，實(shí)質(zhì)上只有1個(gè)人。2014年，澗溪鎮(zhèn)農(nóng)技站新招進(jìn)來2個(gè)人，但都不是學(xué)農(nóng)業(yè)技術(shù)專業(yè)的。

那么，能不能換一種思路，實(shí)行社會(huì)化、市場(chǎng)化服務(wù)？“農(nóng)技服務(wù)是一項(xiàng)專業(yè)性要求很高的公共服務(wù)，沒有專業(yè)技術(shù)做基礎(chǔ)，是無法提供服務(wù)的?！辈还苁窃跈M溝橋鎮(zhèn)和澗溪鎮(zhèn)，還是長(zhǎng)期關(guān)注鄉(xiāng)村治理的專家學(xué)者，看法都一樣。即便是已經(jīng)改革的橫溝橋鎮(zhèn)，目前的農(nóng)技服務(wù)中心負(fù)責(zé)人余偉文，也是原先改革前的農(nóng)技站站長(zhǎng)；澗溪鎮(zhèn)的農(nóng)技站負(fù)責(zé)人，是位專業(yè)的農(nóng)技師。

由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)社會(huì)化購(gòu)買，需要分類解決，不能一刀切。比如在澗溪鎮(zhèn)，清潔衛(wèi)生服務(wù)已經(jīng)市場(chǎng)化，由政府購(gòu)買服務(wù)，合肥美潔公司中標(biāo)。橫溝橋鎮(zhèn)的公共衛(wèi)生，同樣實(shí)現(xiàn)了社會(huì)化服務(wù)。

在希望的田野上“做加法”

在去澗溪鎮(zhèn)的路上，看到兩個(gè)大字標(biāo)語，一個(gè)是“生活要想好，趕緊上淘寶”，另一個(gè)是“發(fā)家致富靠勞動(dòng)，勤儉持家靠京東”。

“互聯(lián)網(wǎng)+”的大潮滾滾而來，正在改變農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。在澗溪鎮(zhèn)，地方特產(chǎn)“明光綠豆”借助農(nóng)村電商網(wǎng)絡(luò)，向外營(yíng)銷。在橫溝橋鎮(zhèn)，豐順農(nóng)業(yè)服務(wù)中心負(fù)責(zé)人余偉文也把農(nóng)資農(nóng)技服務(wù)“搬到”了互聯(lián)網(wǎng)上。放眼全國(guó)，“網(wǎng)農(nóng)”正在成為一個(gè)新興的農(nóng)村群體，這是采訪中與農(nóng)業(yè)合作社負(fù)責(zé)人交流時(shí)，收獲的一個(gè)重要信息。

但要給新興的“網(wǎng)農(nóng)”描摹一個(gè)畫像，卻不容易。從人員構(gòu)成來看，他們來源不同、學(xué)歷各異，有的是地道的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，還有返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工，以及大學(xué)畢業(yè)生等，也有帶著資本下鄉(xiāng)的城市商界精英。從總體來看，有一點(diǎn)是共同的，即他們給中國(guó)農(nóng)村注入了互聯(lián)網(wǎng)基因，也成為引領(lǐng)新農(nóng)民、發(fā)展新農(nóng)村、托起新農(nóng)業(yè)的生力軍。

對(duì)于這樣一個(gè)新興的群體，阿里巴巴農(nóng)村淘寶事業(yè)部總經(jīng)理孫利軍說，如果把以農(nóng)業(yè)機(jī)械大規(guī)模使用為標(biāo)志的規(guī)?；a(chǎn)稱為農(nóng)業(yè)2.0的話，農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)生產(chǎn)相結(jié)合，品牌化、深加工是農(nóng)業(yè)3.0；當(dāng)今“網(wǎng)農(nóng)”崛起正在帶動(dòng)農(nóng)業(yè)進(jìn)入4.0時(shí)代。

放在發(fā)展的新走向上來看，“農(nóng)業(yè)4.0”不再是簡(jiǎn)單地為工業(yè)提供原材料，而是借助一根寬帶，讓農(nóng)民聯(lián)通每一個(gè)具體的客戶，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的精細(xì)化生產(chǎn)和營(yíng)銷。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、物流和營(yíng)銷創(chuàng)意，乃至綠色健康安全，都在發(fā)生變化。

從更深層次來看，互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)合作社的新模式，可以發(fā)揮“葡萄串效應(yīng)”的衍生作用，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，即“六次產(chǎn)業(yè)”的興起。

如果說互聯(lián)網(wǎng)對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的改變是一股爆發(fā)式浪潮的話，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，則是一個(gè)長(zhǎng)時(shí)間積累的改變。

在2005年采訪時(shí)，土地流轉(zhuǎn)還沒有成為關(guān)注點(diǎn)，在農(nóng)村也只是零星存在。從2008年開始，伴隨著“誰來種地、怎樣種地”的爭(zhēng)論，土地流轉(zhuǎn)大面積推開，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體遍地涌現(xiàn)，合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)逐漸成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中心。

與此相對(duì)應(yīng)，在工業(yè)化加速和新型城鎮(zhèn)化的推動(dòng)下，農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化也日益嚴(yán)重，農(nóng)村社會(huì)治理正在經(jīng)歷一個(gè)結(jié)構(gòu)性變化。華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰和他的團(tuán)隊(duì)經(jīng)過東中西部不同地域的調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，“農(nóng)村社會(huì)的群體更加多元，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、產(chǎn)業(yè)工人、個(gè)體工商戶、私人企業(yè)主、貧困人群等并存，利益關(guān)系復(fù)雜、訴求多樣，治理的難度在進(jìn)一步加大?！?/p>

應(yīng)該怎么辦？橫溝橋鎮(zhèn)和澗溪鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)給出了一個(gè)同樣的答案：鄉(xiāng)村治理必須走綜合治理之路，從單一行政手段轉(zhuǎn)向行政、法律、經(jīng)濟(jì)等多種手段的綜合治理。采訪中發(fā)現(xiàn)，通過法律途徑化解糾紛，正在成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的普遍選擇。

由此可見，從新型經(jīng)營(yíng)主體涌現(xiàn)到“網(wǎng)農(nóng)”興起，從治理的行政依賴到法治化，這些結(jié)構(gòu)性的改變，都在為鄉(xiāng)村發(fā)展“做加法”。

從2004年開始，中央已連續(xù)出臺(tái)了12個(gè)“一號(hào)文件”，發(fā)展路線圖已經(jīng)鋪展在希望的田野上。如果把鄉(xiāng)村治理置于治理體系和治理能力現(xiàn)代化中來看，基層治理體系完全有可能進(jìn)行一次重塑。那么，未來鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中能夠“動(dòng)全身”的“一發(fā)”是什么？具體的抓手又在哪里？