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    從靜安區(qū)智障者保護(hù)現(xiàn)狀淺議殘保法規(guī)的修改

    2015-09-10 07:22:44莊蓉
    上海人大月刊 2015年9期

    莊蓉

    我國于1990年頒布了第一部有關(guān)殘疾人保護(hù)的專門法律即《中華人民共和國殘疾人保障法》,此后,有關(guān)殘疾人保護(hù)的法律法規(guī)不斷問世。早在1993年上海九屆人大就通過了《上海市實(shí)施<中華人民共和國殘疾人保障法>辦法》(下稱辦法),距今已有20年。為了了解上述法律法規(guī)的施行情況,前不久上海人大研究會(huì)會(huì)員高利平牽頭的課題組以靜安區(qū)智障者為藍(lán)本做了一次調(diào)研,對目前的現(xiàn)狀和存在的問題有了初步了解。

    一、目前的現(xiàn)狀

    《辦法》頒布以后,靜安區(qū)政府及其有關(guān)部門在組織學(xué)習(xí)的同時(shí)認(rèn)真制訂相關(guān)規(guī)定,以求將法律法規(guī)的規(guī)定落到實(shí)處。

    第一,將智殘人事業(yè)作為社區(qū)精神文明建設(shè)內(nèi)容之一,納入全區(qū)的發(fā)展大局。突出智障人士保障工作重點(diǎn),確保殘疾人保障法律法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定逐步落實(shí)到位。

    第二,加強(qiáng)智障者權(quán)益保護(hù)的制度化建設(shè),對智障者事業(yè)作出近期和長期具體規(guī)劃,提出明確要求。形成長效機(jī)制。根據(jù)本區(qū)的實(shí)際情況,出臺專項(xiàng)政策,在社會(huì)保障、醫(yī)療康復(fù)、生活援助、勞動(dòng)就業(yè)等方面,向智障者提供傾斜的優(yōu)惠政策和扶助措施。并通過檢查、視察、調(diào)研、專項(xiàng)評估等形式,推動(dòng)《辦法》和各項(xiàng)措施的落實(shí)。

    第三,開展智障者權(quán)益保障的法治宣傳,整合各類社會(huì)資源,構(gòu)建齊抓共管的智障者保護(hù)格局。優(yōu)化社會(huì)環(huán)境,增強(qiáng)尊重智障者人格的道德意識,以及維護(hù)智障者權(quán)益的法治觀念。漸漸形成社會(huì)關(guān)注、人人關(guān)心智障者的氛圍。

    第四,做好智障者合法權(quán)益的維權(quán)工作。成立“區(qū)殘疾人法律援助中心”,建立法律援助網(wǎng)絡(luò),專門成立了智障者維權(quán)聯(lián)絡(luò)站,與區(qū)援助中心保持聯(lián)系溝通,協(xié)助做好智障者權(quán)益案件的協(xié)調(diào)和處理。為智障者提供維權(quán)信訪便捷通道。

    第五,提升智障者權(quán)益保障工作水平,把智障者教育和培訓(xùn)作為切入點(diǎn),結(jié)合實(shí)際,開展各項(xiàng)技能培訓(xùn),從整體上提高智障者的自身素質(zhì)。保障智障者的基本生活,努力解決智障者在生活、就業(yè)、醫(yī)療、康復(fù)、教育等方面的現(xiàn)實(shí)困難,制定專項(xiàng)政策措施,實(shí)施“目的”救助,如,把智障者列為就業(yè)“特殊考慮”對象,開發(fā)公益性崗位,滿足智障者需要的特殊擇業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)和崗位補(bǔ)貼,以及特困智障者專項(xiàng)救助和生活護(hù)理補(bǔ)貼,重點(diǎn)解決重度智殘者等特殊困難家庭的基本生活保障,做好低收入智障者家庭的生活救助。

    第六,社會(huì)各界對區(qū)殘疾人保護(hù)工作的認(rèn)同率逾七成,調(diào)研組通過問卷調(diào)查,了解到靜安區(qū)居民對本區(qū)貫徹實(shí)施殘保法律法規(guī)所作的努力,有較高的認(rèn)可度。大家感受到了《辦法》的作用和成效。受訪者普遍表示,領(lǐng)導(dǎo)重視,實(shí)施方案的落實(shí)是殘保等法律法規(guī)取得成效的重要原因??傮w上《辦法》具有很強(qiáng)的針對性和鮮明的地方特色,順應(yīng)了社會(huì)發(fā)展和實(shí)際需求,適用性和操作性較強(qiáng)。調(diào)研從一個(gè)側(cè)面印證了一位從事殘保工作多年人士的觀點(diǎn),他說:殘疾人權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)有三大亮點(diǎn),一是在理念上,深化了現(xiàn)代文明殘疾人觀;二是在組織上,促進(jìn)建立各方分工協(xié)作機(jī)制;三是在措施上,固化多年來許多成功經(jīng)驗(yàn)和做法。

    二、主要問題和意見建議

    本次調(diào)研,課題組通過問卷調(diào)查和隨機(jī)提問的方式向受訪者預(yù)設(shè)了10個(gè)關(guān)于智障者立法方面的問題。其中,當(dāng)問及“您對我國(我市)智障者權(quán)益立法有何期待和建議(多選)”時(shí),有17﹪的受訪者期待立法的更加完善;有17﹪的受訪者希望立法更加貼近智障者的需求;有11﹪的受訪者要求立法完善而又有效性;有10﹪的受訪者建議立法也要具有新的理念和創(chuàng)新意識??梢姡F(xiàn)行《辦法》仍存在銜接性、平衡性問題,存在未能貼近智障者切身利益問題等。

    (一)進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)條款,增加對智障者權(quán)益保護(hù)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容

    《辦法》針對盲人和肢殘者(尤其是下肢障礙者)的出行,設(shè)立“無障礙環(huán)境”專章予以規(guī)定。相比較而言,尚沒有針對智殘者特殊情況的具體規(guī)定?!掇k法》關(guān)于殘疾人的社會(huì)參與僅局限于第六章所規(guī)定的文化、體育活動(dòng)等部分領(lǐng)域,而公共事務(wù)、社區(qū)管理等方面的參與,并沒有相應(yīng)的規(guī)定。對此,有的專家認(rèn)為,這或許是立法時(shí)的疏漏,對這一特殊群體的基本信息和實(shí)際需求了解不多不深所致。

    建議在《辦法》第二章《殘疾評定》中增設(shè)具體的內(nèi)容,區(qū)分殘障情況的不同,規(guī)定相應(yīng)且具體的量化目標(biāo)和要求,讓《辦法》更顯人性化,加強(qiáng)保護(hù)的針對性。在此基礎(chǔ)上,來推進(jìn)“以量促質(zhì)”的理念與做法,使得《辦法》規(guī)定的權(quán)益保障、生活救助與服務(wù)既能夠考慮所有殘疾人的普遍需要,也能顧及特殊對象的特殊需求。此外,或許也可改變其它規(guī)范性文件甚至有些政策規(guī)定存在的追求部分對象的“高質(zhì)量”,而忽視整體對象的“低水平”的現(xiàn)象。

    長期以來,人們對智障者這一特殊群體往往表現(xiàn)出同情與歧視并存,尤其是對智障者中的精神異常人群,普遍存在一種畏懼感。智障者的親屬也常常想方設(shè)法讓其與社會(huì)保持距離,力求保護(hù)他們免受一些可能的傷害,也避免他們干擾正常的社會(huì)生活。針對這一現(xiàn)狀,建議在《辦法》第三章預(yù)防與康復(fù)、第七章社會(huì)保障與服務(wù)中,增設(shè)智障者人權(quán)保障特殊規(guī)定,以及社會(huì)關(guān)心、人人關(guān)愛、相互尊重,預(yù)防機(jī)制、監(jiān)護(hù)制度,乃至醫(yī)療救助和心理輔導(dǎo)服務(wù)等內(nèi)容。

    (二)進(jìn)一步提高對殘疾人,尤其是智障者提供幫助的各類社會(huì)組織或個(gè)人的鼓勵(lì)和扶持力度

    對智障群體而言,現(xiàn)行的殘疾人保護(hù)法律法規(guī)和政策制度體系中,尚無專門的智障者權(quán)益保障法律法規(guī),我國現(xiàn)行殘疾人保障制度的兩大框架內(nèi),即國家層面的殘疾人保障法和地方層面的地方性法規(guī)規(guī)章,也沒有針對智障者保障的專項(xiàng)內(nèi)容。因此,建議在《辦法》中增設(shè)專章來規(guī)范社會(huì)各類關(guān)愛組織、志愿人士的行為,促進(jìn)社會(huì)各界對智障者的精神關(guān)愛、情感聯(lián)系、心理輔(疏)導(dǎo)等的工作。

    相比較肢障、聾啞、盲人等的殘疾者,智障者在就學(xué)、就業(yè)、婚姻、生育保健等方面處于劣勢或者說面臨更多的問題?!掇k法》第三章對殘疾人的健康與康復(fù)作了一般性規(guī)定,但在智障特殊群體的就學(xué)、就業(yè)、社會(huì)救助等方面尚缺乏針對性的內(nèi)容。

    由于智力和社會(huì)適應(yīng)能力的限制,阻礙了智障者的社會(huì)融入度,體現(xiàn)在他們受教育、就業(yè)的機(jī)會(huì)幾乎沒有,用人單位在智障者就業(yè)上存在的普遍共識是“寧要聾啞,不要戇傻”、“肢廢多少還能用,智殘實(shí)在沒法用”,以及不少用人單位寧愿繳納殘保金也不愿安排包括智障者就業(yè)的現(xiàn)象。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善和發(fā)展,競爭態(tài)勢的日趨形成,而就業(yè)崗位明顯不足,殘疾人中的智障者被邊緣化的趨勢更為凸顯?!掇k法》雖然強(qiáng)調(diào)全社會(huì)要共同維護(hù)殘疾人的權(quán)益,反對歧視。然而,當(dāng)前,一些單位不愿意接納殘疾人特別是智障者就業(yè),有其現(xiàn)實(shí)的考量,寧愿繳納殘保金也不愿安排殘疾人就業(yè)是其必然的選擇。這些現(xiàn)實(shí)的因素,也使得《辦法》所強(qiáng)調(diào)的殘疾人權(quán)益保護(hù)打了折扣,智障者的合法權(quán)益更是難以兌現(xiàn)。

    建議在修改法規(guī)時(shí),增設(shè)促進(jìn)有關(guān)企事業(yè)單位承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的“強(qiáng)制性內(nèi)容”。并增設(shè)由政府引導(dǎo)資助開辦福利工廠的專門章節(jié),各區(qū)縣要設(shè)立適合殘疾人就業(yè)的福利企業(yè),政府扶持,非市場化運(yùn)作,引導(dǎo)并鼓勵(lì)慈善資金進(jìn)入。

    《辦法》第四章雖對從事特殊教育工作者的津貼享受和晉升優(yōu)先等作了一些規(guī)定,但實(shí)際情況要比法規(guī)制定時(shí)所預(yù)料的復(fù)雜的多。一方面從事殘疾人特別教育和矯正的正式(如特教教師)或非正式人員(如心理師、培訓(xùn)師、康復(fù)師、營養(yǎng)師等)呈多元化現(xiàn)狀,另一方面從事不同對象教育和培訓(xùn)的強(qiáng)度和效果不同(如對智障者的引導(dǎo)和矯正的工作難度就較大而效果顯現(xiàn)非常有限)。因此,從公平、公正角度考慮,從事類似職業(yè),付出同樣努力,培訓(xùn)師、康復(fù)師等教育或培育人員的津貼享受和晉升優(yōu)先該如何得到保證?不同對象效果不同,其津貼和晉升標(biāo)準(zhǔn)又該如何準(zhǔn)確認(rèn)定?這些難題都有待破解。建議修改法規(guī)時(shí),將非正式人員比照正式人員適用第四章的相關(guān)規(guī)定。

    (三)盡力將法規(guī)中的各項(xiàng)扶持和保障措施落到實(shí)處

    《辦法》中的一些條款規(guī)定的比較原則,如第二章中殘疾評定機(jī)構(gòu)和途徑的規(guī)定,由于比較籠統(tǒng)和抽象,因此在實(shí)際中的作用發(fā)揮受到限制,甚至與實(shí)際不相符。如偶發(fā)性或間隙性智障者怎么科學(xué)地認(rèn)定等。第三章第14條和第15條、第四章第27條,以及第五章32條等,雖對殘疾人社會(huì)融入能力培育和擇業(yè)培訓(xùn)等作了規(guī)定,但由于比較寬泛,沒有細(xì)分不同的殘疾對象,因而,當(dāng)這些規(guī)定對智障者(包括視盲者)就不具有針對性和實(shí)效性了,特別是智障群體中,因智力差異性極大,與培訓(xùn)的期望目標(biāo)自然相去甚遠(yuǎn),耗費(fèi)的時(shí)間和精力更是不可相提并論。此外,第三章第14條、第四章第21條、第五章第31條,以及第七章第41條和第42條都分別就康復(fù)補(bǔ)貼、教育資助、稅收優(yōu)惠和家庭補(bǔ)貼等作了若干規(guī)定,但這些內(nèi)容似乎比較“空”,與現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展和智障者的實(shí)際需求有較大的距離。建議在法規(guī)修改時(shí),對智障者的權(quán)益保護(hù)單列,根據(jù)智障者相應(yīng)的量化目標(biāo)和要求,確定一個(gè)可行的補(bǔ)貼和優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)。

    綜上,期待盡早啟動(dòng)《上海市實(shí)施<中華人民共和國殘疾人保障法>辦法》的修改,吁請相關(guān)部門、立法者要更關(guān)注、更重視智障者的權(quán)益保障問題,針對這一特殊人群,量身定做出更有針對性和更具操作性的鋼性條款,以利于法規(guī)中的各項(xiàng)規(guī)定真正落到實(shí)處。

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