反腐永遠(yuǎn)在路上

馬勇

兩千多年前，“亞圣”孟子對(duì)人性有一個(gè)美好期許，以為每一個(gè)人都有棄惡從善的天資，“惻隱之心，人皆有之；羞惡之心，人皆有之；恭敬之心，人皆有之；是非之心，人皆有之”。（《孟子·告子上》）

對(duì)于孟子的善良，同時(shí)代的荀子很不以為然，以為孟子太傻太天真，“是不及知人之性，而不察乎人之性偽之分者也。凡性者，天之就也，不可學(xué)，不可事”。（《荀子·性惡》）

在荀子看來(lái)，性是惡的，偽是善的。要讓人棄惡從善，一方面需要禮儀教化，化性起偽；另一方面需要規(guī)則，需要懲處，需要在制度層面給予約束，限制人性向惡的方向發(fā)展。

孟荀兩家爭(zhēng)論了兩千年，各有優(yōu)長(zhǎng)，各有信眾，不過(guò)人們?cè)絹?lái)越傾向于認(rèn)定只有制度才能遏止人性的貪婪，甚至有時(shí)制度也無(wú)能無(wú)力，因?yàn)樨澑?、享受是人類的天性，而且貪腐本身又是聰明、智慧?duì)制度的挑戰(zhàn)。從今天的觀點(diǎn)看，貪腐是人類社會(huì)永遠(yuǎn)不可完全杜絕的現(xiàn)象，反貪腐永遠(yuǎn)在路上。請(qǐng)以民國(guó)初年為例。

理論上說(shuō)，中華民國(guó)建立，是中國(guó)歷史上前所未有的新制度，三權(quán)分立，“第四權(quán)力”即新聞媒體也比較健全，多黨間相互監(jiān)督，媒體獨(dú)立觀察，議員權(quán)力豁免，都應(yīng)讓民初政治有個(gè)全新氣象，至少不應(yīng)延續(xù)前清舊時(shí)代的劣習(xí)。

然而事實(shí)上，太陽(yáng)底下并沒有多少新鮮事。中華民國(guó)建立后，雖說(shuō)在制度建設(shè)方面做了許多工作，制定了一系列法律、規(guī)章，對(duì)于各種可能的貪腐、瀆職等行為也有預(yù)防措施，不過(guò)，從實(shí)踐層面說(shuō)，民國(guó)初年袁世凱時(shí)代不僅最高權(quán)力缺少約束，而且各種法律、規(guī)章，也只是條文，整個(gè)官場(chǎng)的腐敗并不比前清好多少。

袁世凱確實(shí)具有立憲的理念，也一度對(duì)共和比較認(rèn)同，他個(gè)人對(duì)金錢似乎并不看得那樣重，也不是想象中的那樣貪婪。但是，由于袁世凱在政治上一直擁有極強(qiáng)的野心，因而也就不可避免地引發(fā)民國(guó)初年體制性的腐敗，視國(guó)家財(cái)富為個(gè)人，或某個(gè)特殊政治團(tuán)體的私產(chǎn)，予取予求，肆無(wú)忌憚。為了達(dá)到某些特殊目的，袁世凱不惜動(dòng)用大量政治性特別經(jīng)費(fèi)，用于懷柔、收買，或者政治勾兌。

在袁世凱時(shí)代，總統(tǒng)府內(nèi)設(shè)有掌管特別費(fèi)用支出的軍需處，袁世凱的親信唐在禮擔(dān)任處長(zhǎng)，所有的支出均由唐在禮一人向袁世凱報(bào)告。這個(gè)特殊機(jī)構(gòu)繞開了陸軍部、海軍部，甚至很多時(shí)候繞開了財(cái)政部、政事堂，成為袁世凱直接掌控國(guó)家財(cái)政的樞紐。

軍需處并不負(fù)責(zé)海陸各軍日常撥款，其功能只是負(fù)責(zé)各項(xiàng)正常撥款之外的那些特別費(fèi)用，不屬于一般軍事范圍的事務(wù)。據(jù)唐在禮回憶，軍需處特別費(fèi)用主要用于兩個(gè)方面。

第一，政治性收買。領(lǐng)取這筆費(fèi)用的人很多，有袁世凱的新老朋友，更多的是袁世凱的政治對(duì)手。這些政治對(duì)手一旦不慎通過(guò)某個(gè)特殊環(huán)節(jié)領(lǐng)取了這筆費(fèi)用，便不得不為袁世凱所用。至于軍隊(duì)內(nèi)師旅長(zhǎng)以上的骨干，也是袁世凱刻意籠絡(luò)的對(duì)象，這是舊官僚培植親信的一般手段，屢試不爽。

第二，各新聞機(jī)構(gòu)采訪、通訊、宣傳等特別費(fèi)。這也是袁世凱時(shí)代政治腐敗最嚴(yán)重的地方，能收買的，均被收買，獨(dú)立媒體幾乎蕩然無(wú)存，“第四權(quán)力”在袁世凱時(shí)代成了一種無(wú)法實(shí)現(xiàn)的理想。

軍需處的支付方式也非常特別，一般手續(xù)由袁世凱召喚受款人或代表單獨(dú)會(huì)見，談妥之后拿著袁世凱的親筆紙條，憑紙條找唐在禮兌付。條子上幾乎從不寫明用途，往往僅有極簡(jiǎn)單的“發(fā)給某某若干元”字樣。有的寫有支付日期，有的連個(gè)日期都不寫。

用于收買政治對(duì)手的款項(xiàng)一般都比較大，師旅長(zhǎng)一次一兩萬(wàn)，各省都督、將軍或民政長(zhǎng)、巡按使等，大約四五萬(wàn)的樣子。至于更重要的政治人物，比如楊士琦、龍濟(jì)光、蔡乃煌、鄭汝成等，往往一次就要支出四五十萬(wàn)，甚至上百萬(wàn)。

對(duì)于更大的政治人物，如副總統(tǒng)黎元洪，大學(xué)者章太炎、梁?jiǎn)⒊?，袁世凱更是不惜代價(jià)，一定要讓這些人物為己所用，服服帖帖。

袁世凱的收買政策，表面上可以理解為重視對(duì)手，禮賢下士，但其做法敗壞了風(fēng)氣，污染了社會(huì)。上行下效，整個(gè)袁世凱時(shí)代，官場(chǎng)上的風(fēng)氣極端惡劣，但凡掌握某些政治資源、經(jīng)濟(jì)資源的官僚，大都做著類似的事情。如果將那時(shí)官僚所擁有的財(cái)富與其合法收入進(jìn)行比對(duì)，幾乎無(wú)官不貪，無(wú)人不腐。邱濤教授根據(jù)《北洋軍閥史料選輯》等史料，細(xì)舉袁世凱時(shí)代官場(chǎng)腐敗情形，觸目驚心，涉及的人物有黎元洪、梁?jiǎn)⒊?、林長(zhǎng)民、湯化龍、劉崇佑、王占元、陸榮廷、程德全、世續(xù)、奕劻、蔭昌、溥倫、貢桑諾爾布、阿穆爾靈圭、那彥圖、鐵忠、鐵良、楊士琦、馮國(guó)璋、蔡乃煌、鄭汝成、倪嗣沖、張勛、張作霖、唐繼堯、楊善德、趙鳳昌、王芝祥、曹錕、張紹曾、姜桂題、趙倜、王懷慶、馬福祥、張廣建、張鳳翙、江朝宗、張敬堯、陳宧、湯薌銘、袁大化、蔣雁行、陸錦、王廷楨、李純、許蘭洲、孟恩遠(yuǎn)、藍(lán)天蔚、龍濟(jì)光、馮耿光、聶憲藩、金邦平、汪精衛(wèi)、葉德輝、王揖唐、葉恭綽、楊纘緒、麥信堅(jiān)、馬龍標(biāo)、許崇智、肖星元、田應(yīng)璜、張鈁、楊以德、田文烈、哈漢章、段祺瑞、徐樹錚、朱瑞、高凌霨、唐在禮、朱家寶、朱啟鈐、周自齊、梁士詒、張鎮(zhèn)芳、阮忠樞、袁乃寬、段芝貴、雷震春、吳炳湘、顧鰲、楊度、陸建章、唐天喜、張士鈺等，但凡掌握某些資源、擁有一定權(quán)力的人，無(wú)不成為“先富”一族。（邱濤《中華民國(guó)反貪史》，P40-51）

就袁世凱時(shí)代整體情況而言，政治腐敗是最根本的腐敗，也是最大的腐敗。在體制性腐敗示范下，各級(jí)官員無(wú)不靠山吃山靠水吃水，近水樓臺(tái)先得月，能撈多少撈多少。最厲害的，要數(shù)袁世凱的“金主”梁士詒。

梁士詒負(fù)責(zé)中國(guó)的鐵路建設(shè)與經(jīng)營(yíng)，長(zhǎng)袖善舞，素有“梁財(cái)神”的雅號(hào)。那時(shí)的鐵路建設(shè)，自盛宣懷以來(lái)，基本路數(shù)就是抵押路權(quán)，運(yùn)用國(guó)際資本。這里面究竟有多少差額，有多少結(jié)余，多少回扣，就連梁士詒自己也說(shuō)不清楚。他比較清楚的是，專門為袁世凱準(zhǔn)備了一個(gè)小金庫(kù)，至袁世凱帝制自為，主要的開銷大致來(lái)自梁士詒。

除了鐵路建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，梁士詒在內(nèi)河航運(yùn)、礦產(chǎn)開采、稅務(wù)設(shè)計(jì)及征收等方面，也很有主意，有辦法，他為袁世凱操持財(cái)政，以鐵路國(guó)有政策，將各省鐵路收歸部轄。接著，有開征驗(yàn)契稅、印花稅、所得稅，并將各省礦產(chǎn)收歸中央，任意變賣，為袁世凱中央政府積聚了巨額財(cái)富。

權(quán)力、財(cái)富的高度集中，讓民國(guó)初年的中國(guó)鐵路成為腐敗窩案高發(fā)區(qū)。1915年，津浦路局局長(zhǎng)趙慶華貪污舞弊案曝出，牽連至交通部次長(zhǎng)葉公綽、財(cái)政部次長(zhǎng)張弧，即便梁士詒、袁世凱，也難辭其咎。

理論上說(shuō)，民國(guó)初年是自由資本主義發(fā)展比較好的一個(gè)時(shí)期，恰恰在這個(gè)時(shí)期，由于制度缺失，又形成一系列污染政治的陋規(guī)惡習(xí)。上自總統(tǒng)，下至低級(jí)官員，新職到任、期滿卸任，均有各種名目的請(qǐng)客送禮，這些費(fèi)用多則上百萬(wàn)，少則幾萬(wàn)，差不多都以各種名目從國(guó)家財(cái)政中支出。（張達(dá)驤《我所知道的徐世昌》）

民主憲政并不能完全遏制住貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，專制獨(dú)裁體制也并非甘心看著自己的體制潰敗，更不愿意看著自己的追隨者大面積貪腐，大面積被追責(zé)。道理非常簡(jiǎn)單，大面積貪腐畢竟有害于國(guó)家政權(quán)的有效統(tǒng)治，削弱統(tǒng)治者的威權(quán)，進(jìn)而喪失統(tǒng)治合法性。所以，在袁世凱時(shí)代，我們一方面看到體制性腐敗無(wú)法遏制，另方面也看到統(tǒng)治者不斷針對(duì)新情況制定懲治貪腐的法令法規(guī)。

在立法指導(dǎo)思想上，尤其是涉及反貪腐刑事立法方面，袁世凱強(qiáng)調(diào)“以禮教號(hào)召天下”，并不相信法律萬(wàn)能，而是注意教化、禮儀在社會(huì)規(guī)范中的作用，期待通過(guò)道德重整、德治教育，讓整個(gè)官僚體制能夠自覺加強(qiáng)自身修養(yǎng)，進(jìn)而成為社會(huì)道德的楷模。在1915年增修的刑法中，增加了一些根據(jù)綱常倫理量刑論罪的內(nèi)容。

同時(shí)，袁世凱時(shí)代整體性腐敗也讓統(tǒng)治者警醒，“非峻法不足以資懲艾”，加大懲罰力度，強(qiáng)力維持社會(huì)秩序，以重典脅服人心，以濟(jì)司法之窮，也是那個(gè)時(shí)代無(wú)法回避的選擇。1912年頒布的《暫行新刑律》，專門規(guī)定瀆職罪、賄賂罪的量刑標(biāo)準(zhǔn)、懲處措施。1914年，袁世凱還以大總統(tǒng)令的形式頒布《官吏犯贓治罪條例》，規(guī)定官吏枉法貪贓至500元以上，即可處以死刑；不枉法貪贓至1000元以上，處無(wú)期徒刑；卷攜公款潛逃至5000元以上，處死刑。細(xì)讀這些法律規(guī)定，不可謂不嚴(yán)整不嚴(yán)厲，但嚴(yán)刑峻法依然在很多時(shí)候被束之高閣，視為具文，官場(chǎng)的腐敗風(fēng)氣并不因?yàn)閲?yán)刑峻法而稍有收斂。

在制度建設(shè)上，袁世凱時(shí)代也做了大量工作，專門設(shè)立職業(yè)反貪?rùn)C(jī)構(gòu)“平政院”。根據(jù)袁世凱1914年頒布的《平政院編制令》，平政院的主要職責(zé)為察理行政官吏違法不正行為，就行政訴訟及糾彈事件行使審判權(quán)。平政院設(shè)院長(zhǎng)1人，評(píng)事15人。平政院又設(shè)肅政廳，置都肅政使一人，肅政使16人，糾彈行政官吏違憲違法違紀(jì)，以及行賄、受賄、濫用威權(quán)、玩視民瘼等事件，并有權(quán)提起行政訴訟，監(jiān)視平政院裁決的執(zhí)行。

根據(jù)法律規(guī)定，平政院具有行政訴訟、糾彈兩種職權(quán)。這兩種職權(quán)的行使，直接隸屬于大總統(tǒng)，接受大總統(tǒng)的委托，代表大總統(tǒng)行使權(quán)力，代表最高行政機(jī)關(guān)，對(duì)那些違法違紀(jì)失職的官吏進(jìn)行懲戒，并具有行政訴訟的功能。平政院審理的案件，主要有三類，一是大總統(tǒng)特別交代的案件，大致由肅政使指定專人負(fù)責(zé)，定期完成；二是肅政使向平政院提交的糾彈案；三是人民不服管束的處分，重新提請(qǐng)平政院審理。

平政院、肅政廳，代表大總統(tǒng)監(jiān)督、糾彈、審理整個(gè)管理隊(duì)伍的違法違紀(jì)案件，至于平政院、肅政廳內(nèi)部違法違紀(jì)行為的糾察、懲處，法律規(guī)定平政院內(nèi)部設(shè)“懲戒委員會(huì)”，委員會(huì)設(shè)委員長(zhǎng)1人，委員8人。遇有懲戒事件時(shí)，由大總統(tǒng)選任平政院院長(zhǎng)或大理院院長(zhǎng)為會(huì)長(zhǎng)。委員由大總統(tǒng)從平政院評(píng)事、肅政廳肅政使、大理院推事、總檢察廳檢察官中選任。（《平政院編制令》，《東方雜志》10卷11號(hào)）

從平政院、肅政廳的法律地位看，他們雖然可以獨(dú)立監(jiān)督、執(zhí)法，但其行動(dòng)必須受制于大總統(tǒng)，只有大總統(tǒng)才擁有最后的裁判權(quán)、終審權(quán)。不論是大總統(tǒng)的交辦，還是肅政廳自行彈劾，其最終結(jié)果，都有待于大總統(tǒng)認(rèn)可。所以從這個(gè)意義上說(shuō)，平政院、肅政廳就其本質(zhì)而言只是大總統(tǒng)的“家臣”，替大總統(tǒng)監(jiān)管全國(guó)文武百官，并不具有無(wú)上、至上的監(jiān)督權(quán)、彈劾權(quán)。這也是袁世凱時(shí)代一方面加強(qiáng)制度建設(shè)，設(shè)置專門的懲貪?rùn)C(jī)構(gòu)，而另一方面無(wú)官不貪、物欲橫流的根源。體制內(nèi)的自我監(jiān)督、自我糾察，永遠(yuǎn)不忍心自我了斷，官官相護(hù)又是人之常情，不得不然。比如，梁士詒操持財(cái)政，貪贓枉法，任意變賣國(guó)家財(cái)產(chǎn)、資源，私自批準(zhǔn)行銷煙土。這些行為違憲違法違紀(jì)，也受到肅政使交章彈劾，但由于他是袁世凱離不開的親信、“金主”，所以無(wú)論肅政使怎樣不識(shí)相地交章彈劾，袁世凱也不會(huì)讓平政院、大理院動(dòng)真章查辦梁士詒。

至于政治上的腐敗更不堪問(wèn)。楊度等“籌安會(huì)”六君子在民國(guó)憲政共和時(shí)代倡言復(fù)辟，倡言帝制，肅政廳全體肅政使曾一致呈請(qǐng)大總統(tǒng)嚴(yán)肅綱紀(jì)，予以嚴(yán)懲，取締籌安會(huì)，以靖人心，以儆效尤。然而，袁世凱卻以共和國(guó)言論自由為由，默許帝制復(fù)辟的言論暢行無(wú)阻，對(duì)肅政使的呈請(qǐng)熟視無(wú)睹，置若罔聞，最終讓中國(guó)付出慘重代價(jià)，他也由此成為民國(guó)罪人。

對(duì)于作為民國(guó)最高統(tǒng)治者的袁世凱，我們當(dāng)然不會(huì)認(rèn)為他不希望中國(guó)強(qiáng)大，不希望中國(guó)日臻文明，躋身于世界民族之林。但是，由于民國(guó)初年，中國(guó)政治依然處于歷史轉(zhuǎn)型期，共和也剛剛開始嘗試，袁世凱既希望政治清廉，行政高效，又沒有辦法建構(gòu)一個(gè)既統(tǒng)一高效，又分權(quán)廉潔的政治架構(gòu)。袁世凱反貪腐確實(shí)不遺余力，但其體制性根本缺陷，使其努力努力事半功倍，重歸失敗。