基層環(huán)保官員的“大環(huán)保遐想”

王克

2013年7月9日，“中國(guó)特色社會(huì)主義與中國(guó)夢(mèng)宣傳教育系列報(bào)告會(huì)”第一場(chǎng)在北京人民大會(huì)堂舉行，時(shí)任環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)周生賢就環(huán)保問(wèn)題作報(bào)告時(shí)自我調(diào)侃道：“我聽(tīng)說(shuō)世界上有‘四大尷尬部門’，中國(guó)的環(huán)保部就是其中之一?！睍r(shí)隔兩年，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者調(diào)研環(huán)保工作時(shí)發(fā)現(xiàn)，人、財(cái)、物皆歸地方政府管轄的基層環(huán)保部門“尷尬”尤甚。

基層環(huán)保官員的困惑：

環(huán)保責(zé)任成了環(huán)保局的責(zé)任

在江蘇省連云港市，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者所到縣、市，提及“環(huán)境追責(zé)”，環(huán)保官員幾乎是異口同聲地表達(dá)“不解”——環(huán)保涉及眾多部門，國(guó)家亦有職責(zé)界定，但只要出了環(huán)境問(wèn)題，環(huán)保部門就會(huì)成為眾矢之的;輿情爆發(fā)時(shí)，一些地方政府通常還會(huì)處分環(huán)保官員來(lái)平息民怨。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者注意到，近年來(lái)一系列有關(guān)“環(huán)保局長(zhǎng)”和環(huán)保部門的報(bào)道似乎也從側(cè)面反映了上述環(huán)保官員所說(shuō)的現(xiàn)象。比如“浙江溫州要求環(huán)保局長(zhǎng)集體下河游泳以證治污效果”、“湖南永州某縣環(huán)保局長(zhǎng)因機(jī)關(guān)評(píng)議排名倒數(shù)被免去職務(wù)”等等。2014年12月17日，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》甚至以“近20年全國(guó)環(huán)保部門一把手的任職去向”為研究對(duì)象，專文分析“為何當(dāng)上環(huán)保局長(zhǎng)就意味著職業(yè)官員生涯的終結(jié)”。2015年7月13日，環(huán)保部公布《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，支持和鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督負(fù)有環(huán)保之責(zé)的“各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門及任何單位和個(gè)人”，但媒體幾乎一致將其解讀為“環(huán)保部門不履職公民可舉報(bào)”。

連云港市環(huán)保局局長(zhǎng)韋懷余告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，2015年1月1日，號(hào)稱“史上最嚴(yán)”的新版環(huán)境保護(hù)法開始實(shí)施，賦予環(huán)保部門更多“查處”職責(zé)，但是，“實(shí)際工作中，環(huán)保部門仍然無(wú)權(quán)也無(wú)法獨(dú)家應(yīng)對(duì)諸如農(nóng)業(yè)污染治理、生活污染治理、建筑工地?fù)P塵治理等工作。而‘追責(zé)’之劍又依然指向環(huán)保部門，其他職能部門僅是‘配合’，‘考核’根本無(wú)法對(duì)其形成壓力。換句話說(shuō)，環(huán)保部門還是要對(duì)所有環(huán)境問(wèn)題‘兜底’?！?/p>

韋懷余說(shuō)：“以‘大氣污染防治’為例，此項(xiàng)工作的責(zé)任主體幾乎涵蓋政府所有部門，作為‘部門’之一的環(huán)保局按照分工只是負(fù)責(zé)其中的工業(yè)污染治理等少數(shù)項(xiàng)目，但是在考核時(shí)卻基本變成了下級(jí)環(huán)保部門對(duì)上級(jí)環(huán)保部門全面負(fù)責(zé)?！?/p>

2013年3月16日十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議第六次全體會(huì)議根據(jù)總理提名決定各部部長(zhǎng)人選，環(huán)保部部長(zhǎng)在所有部長(zhǎng)中獲得的贊成票數(shù)為倒數(shù)第一。有媒體認(rèn)為，污染頻發(fā)或許正是環(huán)保官員“不受待見(jiàn)”的主要原因。

越到基層，環(huán)保執(zhí)法力度越小

“我國(guó)環(huán)保部門人員配備基本上呈倒金字塔形，越到基層，具體工作越多而工作人員越少，尤其是縣級(jí)環(huán)保部門，一個(gè)人甚至要承擔(dān)多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)工作職責(zé)，僅‘回復(fù)上級(jí)文件’就叫人疲于應(yīng)付?！痹谶B云港市下轄某縣，一位不愿透露其姓名的環(huán)保局官員告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，“我們一個(gè)縣局的在編干部也就40人左右，與上級(jí)機(jī)關(guān)及政府工作對(duì)應(yīng)的內(nèi)設(shè)和分支機(jī)構(gòu)卻有30多個(gè)，除去幾位領(lǐng)導(dǎo)班子成員，一個(gè)干部專管一個(gè)機(jī)構(gòu)都很難做到。與此相配套的設(shè)備、經(jīng)費(fèi)情況也可以說(shuō)是捉襟見(jiàn)肘?！?/p>

在連云港，記者還了解到，承擔(dān)環(huán)境監(jiān)察職責(zé)的執(zhí)法隊(duì)伍處境也相當(dāng)尷尬——在國(guó)家和省級(jí)層面，環(huán)境監(jiān)察人員屬于公務(wù)員序列，市、縣一級(jí)則有的是公務(wù)員編制，有的“參照公務(wù)員管理”，有的則是普通意義上的事業(yè)單位職工，甚至是臨聘、借用人員，執(zhí)法的底氣、力度和裝備、技術(shù)顯然不能應(yīng)對(duì)日益提升的環(huán)境監(jiān)察要求。

在連云港市贛榆區(qū)，一位資深環(huán)保官員告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，在外界看來(lái)，環(huán)保局是威力無(wú)比的實(shí)權(quán)部門，但人們所不知道的是，地方環(huán)保部門的人員數(shù)量和執(zhí)法手段與20年前相比沒(méi)有太大區(qū)別。“基層環(huán)境監(jiān)察的權(quán)力其實(shí)十分有限，因?yàn)榄h(huán)保部門無(wú)權(quán)對(duì)執(zhí)法對(duì)象實(shí)施強(qiáng)制措施，違法者常常會(huì)肆無(wú)忌憚?！?/p>

該官員還向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹了一個(gè)發(fā)生在當(dāng)?shù)氐牡湫褪吕徔h要開工建設(shè)一家污染嚴(yán)重的企業(yè)，環(huán)保部門自2011年8月至2014年4月先后7次向該企業(yè)下發(fā)停止建設(shè)通知、限期改正通知、行政處罰決定書等“具有法律效力”的文書，該企業(yè)我行我素。記者隨后的調(diào)查證實(shí)，這家連立項(xiàng)、環(huán)評(píng)都沒(méi)有完成，更沒(méi)有配套大氣污染防治設(shè)施的企業(yè)公然建設(shè)4年之久并如期投產(chǎn)，按照法律法規(guī)，環(huán)保部門最終也只能對(duì)其“罰款30萬(wàn)元”。“拋開財(cái)政稅收不談，據(jù)說(shuō)這一家企業(yè)就可安排幾千人就業(yè)，環(huán)保局你不能‘不講政治’，可老百姓又怎么能夠理解呢？”該官員無(wú)奈地說(shuō)。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者在調(diào)研過(guò)程中了解到，辦案經(jīng)費(fèi)不足和鑒定技術(shù)有限也加劇了基層環(huán)保部門的辦案困難。比如，根據(jù)“兩高司法解釋”關(guān)于環(huán)境污染案件物證監(jiān)測(cè)認(rèn)定辦法，案件證據(jù)先由縣級(jí)環(huán)保部門取樣監(jiān)測(cè)，再由市級(jí)環(huán)保部門組織專家評(píng)審，最后由省環(huán)保廳認(rèn)證，但在實(shí)際操作中，最終能夠出具法院審判環(huán)保案件所需鑒定報(bào)告的司法鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量非常少、費(fèi)用相當(dāng)高，而且因?yàn)殍b定程序復(fù)雜，經(jīng)常出現(xiàn)報(bào)告還沒(méi)做出，執(zhí)行期限已過(guò)的窘?jīng)r，最終導(dǎo)致案件很難執(zhí)行下去。

“金山銀山”與“綠水青山”難以取舍

《泰州勸退18億元不達(dá)環(huán)保要求的投資項(xiàng)目》、《寧波一年否決532個(gè)環(huán)保不合格項(xiàng)目》……《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者在基層調(diào)研時(shí)看到了若干諸如此類的新聞報(bào)道。然而，基層環(huán)保官員的私下說(shuō)法卻是“我們做得更多的恐怕應(yīng)當(dāng)是‘幫助污染企業(yè)合理落地’”。

“環(huán)保機(jī)構(gòu)只是地方政府的一個(gè)部門，你必須‘服從和服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大局’?！痹诮K揚(yáng)州，一位剛從一線崗位退下來(lái)的環(huán)保官員告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，“比起‘拒絕污染項(xiàng)目進(jìn)入本地’，地方環(huán)保局長(zhǎng)在許多情況之下是要把屁股坐在污染企業(yè)一邊的，比如‘幫助招商對(duì)象拿下環(huán)評(píng)報(bào)告’、‘協(xié)調(diào)有關(guān)部門完善審批手續(xù)’等等，總而言之，你要‘保駕護(hù)航’?！痹摴賳T說(shuō)，“GDP和COD（‘化學(xué)需氧量’，一種環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)）對(duì)地方政府而言是難以取舍的兩項(xiàng)指標(biāo)，‘既要金山銀山又要綠水青山’對(duì)于經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)而言只能是‘遠(yuǎn)景規(guī)劃’，‘環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)相互促進(jìn)、共同發(fā)展’更是寫進(jìn)報(bào)告里、掛在口頭上。”

江蘇泰州的一位環(huán)保官員在與記者交談時(shí)說(shuō)得更加直率——“企業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的‘貢獻(xiàn)率’與它產(chǎn)生的環(huán)境污染量往往是成正比的，尤其是重化工企業(yè)。消滅它的污染就等于叫它關(guān)門，而它一旦關(guān)門，就有可能對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)工作造成致命的影響。因此，大多數(shù)情況下環(huán)保機(jī)構(gòu)只是在‘意外事件’發(fā)生后充當(dāng)滅火隊(duì)員的角色，力爭(zhēng)將事件造成的損失降到最低?！?/p>

該官員說(shuō)，“對(duì)于環(huán)保官員來(lái)說(shuō)，最為痛苦的是，管死了，老板可能要‘進(jìn)去’，一家或數(shù)家企業(yè)隨之關(guān)門歇業(yè);不管死了，我又可能要‘進(jìn)去’——救完火還將面臨被檢察機(jī)關(guān)追究責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境監(jiān)管到什么程度算是盡責(zé)到位難以掌握，‘瀆職’的陰影始終圍繞著我們?！?/p>

有意思的是，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者在江蘇調(diào)研時(shí)還發(fā)現(xiàn)，許多縣、市的環(huán)保局自身也要承擔(dān)地方政府下達(dá)的招商引資指標(biāo)，而談及環(huán)保系統(tǒng)對(duì)外招商是否完全采用“清潔標(biāo)準(zhǔn)”時(shí)，受訪者大都一笑了之。

也有環(huán)保官員認(rèn)為，環(huán)保局長(zhǎng)幫助污染企業(yè)“巧渡難關(guān)”，不能只把板子打在地方政府身上，簡(jiǎn)單地歸因于“地方保護(hù)”、“政績(jī)追求”。沒(méi)有重化工一類污染“大戶”的存在，基層環(huán)保機(jī)構(gòu)能否正常開展業(yè)務(wù)都是問(wèn)題，因?yàn)榕盼哿P款往往來(lái)自這些“大戶”，罰沒(méi)收入上繳財(cái)政以后又有很大一部分被“返還”用于環(huán)保機(jī)構(gòu)“養(yǎng)人”——《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者此前采訪的某縣環(huán)保局就由于在編干部嚴(yán)重不足，聘用了與正式職工數(shù)量幾乎相當(dāng)?shù)呐R時(shí)人員，而這些人員的供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)大都來(lái)自該局財(cái)政返還的“自收自支”。

基層官員期待出現(xiàn)“大環(huán)保體制”

記者在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，基層環(huán)保官員幾乎已經(jīng)形成共識(shí)——要想解決環(huán)保的困局，構(gòu)建“大環(huán)保體制”，真正解決環(huán)境保護(hù)工作“責(zé)權(quán)不統(tǒng)一”問(wèn)題是不二選擇。其中，連云港市環(huán)保局局長(zhǎng)韋懷余的思路極具代表性。

韋懷余認(rèn)為，基層環(huán)保機(jī)構(gòu)不宜繼續(xù)作為各自為戰(zhàn)的“政府部門”、“牽頭單位”存在，應(yīng)當(dāng)使其“升格”成為各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)直接掛帥的高效、統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)指揮中樞。與之相對(duì)應(yīng)，將環(huán)保監(jiān)管之責(zé)“上升”由各級(jí)環(huán)保部門所屬的地方政府或更高層面承擔(dān)，通過(guò)“排污總量審計(jì)”等方式將環(huán)保指標(biāo)完成情況與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)職位變動(dòng)直接掛鉤。具有行業(yè)特征和技術(shù)要求的各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)則按“條線”分別下達(dá)，不同行業(yè)主管部門對(duì)應(yīng)各自的上級(jí)機(jī)關(guān)逐級(jí)考核，而不再簡(jiǎn)單地將所有工作都交由一個(gè)市級(jí)甚至縣級(jí)環(huán)保局“匯總擔(dān)責(zé)”，防止事前審批把關(guān)無(wú)力、事后追責(zé)索債無(wú)主，甚至出了大事由環(huán)保局長(zhǎng)“頂包受過(guò)”。

對(duì)于“排污繳費(fèi)，繳費(fèi)排污”、“收費(fèi)養(yǎng)人，養(yǎng)人收費(fèi)”的“執(zhí)法怪圈”，韋懷余認(rèn)為，徹底打破或有待時(shí)日，但逐步消滅一定是大勢(shì)所趨，因?yàn)檫`法成本低、守法成本高的現(xiàn)象再也不能繼續(xù)下去了?！碍h(huán)保機(jī)構(gòu)收了企業(yè)的錢很有‘拿人家的手短’的意味;企業(yè)繳了排污費(fèi)更加理直氣壯地排污，這就必然形成惡性循環(huán)?！表f懷余說(shuō)，“環(huán)保工作越往基層越難做有它合理的歷史成因，國(guó)家如此之大，環(huán)保系統(tǒng)的資源配置只能是相對(duì)集中，但在目前的條件下通過(guò)‘大環(huán)保體制’來(lái)調(diào)整財(cái)政和人事制度，保證基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的人力物力及其與上級(jí)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)能力應(yīng)當(dāng)是能夠做到的?！?/p>

構(gòu)建“大環(huán)保體制”還不僅僅是改善基層環(huán)保機(jī)構(gòu)執(zhí)法環(huán)境的需要。記者調(diào)查得知，目前的分“塊”管理體制存在很多弊端。韋懷余向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者舉例說(shuō)，危險(xiǎn)廢物處置就是一個(gè)現(xiàn)行體制下很難解決的問(wèn)題?！拔U處置單位分布不均，已有此類單位的地方政府為了減少外來(lái)污染可能還會(huì)設(shè)置行政壁壘，導(dǎo)致其他地區(qū)失去危險(xiǎn)廢物處置渠道。在‘大環(huán)保體制’下統(tǒng)一規(guī)劃布點(diǎn)危廢處置單位，必將有利于這一狀況的改變。”

韋懷余還告訴記者，國(guó)家環(huán)保部早在2012年就構(gòu)建了部、省、市、縣四級(jí)環(huán)保專網(wǎng)，但環(huán)境信息化工作在基層的應(yīng)用仍然進(jìn)展緩慢。他認(rèn)為，如果實(shí)行“大環(huán)保體制”，由國(guó)家制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，納入統(tǒng)一考核，推動(dòng)的力度一定會(huì)加大。