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    中國國企改革不宜復制淡馬錫模式

    2015-09-10 07:22:44陳九霖
    中國經(jīng)濟周刊 2015年34期
    關鍵詞:淡馬錫新加坡國有企業(yè)

    陳九霖

    中國國企改革醞釀多年,前后思路和方案不少。有的外媒最近正在熱炒,稱最新的改革方案將是借鑒新加坡主權基金淡馬錫(Temasek)的模式,對經(jīng)營性國企進行混合所有制改革,同時也推動國資委的職能由管企業(yè)向管資本轉變。

    淡馬錫究竟是家什么性質的公司?淡馬錫模式的精髓是什么?淡馬錫模式對于中國國有資產管理改革又有哪些啟迪?要回答這些問題,需要我們了解淡馬錫模式誕生的歷史條件和具體國情。

    “淡馬錫模式”的精髓

    淡馬錫成立于1974年,是一家以市場化方式運營的政府投資公司,新加坡財政部對其擁有100%的股權。它所持有的企業(yè)股票市值占到新加坡股市的47%,營業(yè)收入占到國民生產總值的13%。截至2015年3月31日,淡馬錫的投資組合中共涉及45家公司,包含能源與資源、交通與工業(yè)、金融服務、生命科學與農業(yè)、電信媒體與科技、消費與房地產等六大領域,已成為新加坡經(jīng)濟命脈的主宰者和政府進行國資運營的操盤手。

    所謂淡馬錫模式,就是構建政府、國資運作平臺、企業(yè)的三層架構。在宏觀層面由政府牢牢掌控,而在微觀運行層面由職業(yè)經(jīng)理負責,形成了一套獨特的國企改革與國資管理的“淡馬錫模式”。所有權與經(jīng)營權的分離,正是淡馬錫模式的精髓所在。

    淡馬錫模式值得借鑒的經(jīng)驗主要有以下幾點:第一,完全市場化,實現(xiàn)了政企分離。淡馬錫依靠產權紐帶管理國有企業(yè)。也就是說,淡馬錫是依據(jù)授權對其所屬公司(淡聯(lián)企業(yè))行使出資人職權的商業(yè)化主體,其定位已實現(xiàn)政企分開。第二,在治理結構層面,董事會的建立劃清了政府與淡馬錫、淡馬錫與被投資企業(yè)之間的邊界。淡馬錫所投資國有企業(yè)的董事會起到了“防火墻”的作用,阻斷了政府的不當介入。第三,堅持高度化、市場化的人才選聘機制。

    淡馬錫模式不適合中國

    本人曾在新加坡工作和生活11年之久,與淡馬錫有過較密切的交往。事實上,淡馬錫一度是中國航油(新加坡)股份有限公司的重要股東之一。以我對淡馬錫的了解,我認為不應過度炒作“淡馬錫”這一概念,這是因為:無論從其誕生的歷史背景、運作現(xiàn)狀,還是它所折射的本土化環(huán)境來看,淡馬錫的成功有其特有的語境,中國不宜復制或移植這一模式。

    首先,新加坡市場有別于我國。新加坡是一個彈丸小國,市場狹小,但資本市場發(fā)達,這為淡馬錫的投資與管理提供了便利。我國的情況則大為不同:國企規(guī)模極大但資本市場卻欠成熟。新加坡國有資產只有不到1萬億的規(guī)模,我國國企資產總額超100萬億,完全不在一個量級。淡馬錫管理的國有企業(yè)實有45家,我國中央以及地方控股的國企多達15.5萬家,且成分復雜。我國國企的改革,涉及到一整套從中央到地方大量國有資產到資本布局的調整。這不是一個淡馬錫模式可以簡單套用的問題。

    其次,新加坡特殊的國情在一定程度上解決了國有資本產權人缺失的問題,而我國難以克服國企產權人缺失這一“痼疾”。淡馬錫是新加坡實現(xiàn)國家戰(zhàn)略的一個重要工具,而且,一直被李光耀家族強勢控制。李光耀長子李顯龍是政府總理,李顯龍夫人何晶是淡馬錫CEO。這種家族掌控模式使得新加坡的國有資本和國有企業(yè)產權缺失的問題并不嚴重。而中國國有資本和企業(yè)存在產權人缺失和不明晰的問題,顯然難以借助新加坡那種家族控制模式。

    再次,淡馬錫實際上投資和管理的企業(yè),大多是市場化環(huán)境下成長起來的企業(yè),而我國傳統(tǒng)的國企市場化程度相對偏低。新加坡建國初期,在私人資本不足的情況下,新加坡政府便創(chuàng)辦了一批隸屬于財政部的國有企業(yè)。1974年淡馬錫成立,其初衷是整合國有企業(yè),以便充分發(fā)揮國有企業(yè)在經(jīng)營中的作用。1986年至1998年,新加坡進入奇跡發(fā)展階段,“淡馬錫模式”才逐漸成型,成為亞洲最龐大的主權財富基金。

    1985年,淡馬錫出臺了完整的國有企業(yè)布局調整計劃,凡是非戰(zhàn)略性的、不需要政府主導的行業(yè),政府投資公司均要退出。淡馬錫的投資理念是,一旦行業(yè)成熟到私營企業(yè)可以進入時,國有企業(yè)就從中退出。因此,淡馬錫所管理的企業(yè)所在的行業(yè)環(huán)境,一定是趨向市場化的。而中國的國有企業(yè)大多是由計劃經(jīng)濟轉變過來的,還有很沉重的歷史包袱,政企不分現(xiàn)象仍然突出。

    我國國企改革不缺思路,以前提出過的一系列改革方案也都是切實可行的,但關鍵在于落實。

    最后,淡馬錫模式本身容易引起國際市場的警覺,以中國的經(jīng)濟體量,仿效新加坡的模式更容易引起國際市場的波瀾。歷史上,淡馬錫強烈的政府背景,在海外投資中也引發(fā)了不少民族主義情緒。例如,2006年,泰國首相他信家族控股的西那瓦集團與淡馬錫達成協(xié)議,以約合18.8億美元的價格將西那瓦集團49.6%的控股權出售給淡馬錫。這場交易激起泰國大規(guī)模的民族主義反彈,并引發(fā)了泰國的政治危機。中國政府成立相應的投資基金,并參與海外市場的投資和并購,特別是參與能源資源、電信等關鍵領域和行業(yè)的投資,極易引發(fā)東道國的民族主義情緒和對國家安全的關注。

    “橘生淮南則為橘,生于淮北則為枳。” 我國學習淡馬錫的模式設立國有產業(yè)投資基金,并以此推進中國國有企業(yè)混合所有制改革,可能在一定程度上提升國有資本和企業(yè)效率,但簡單套用或借用淡馬錫模式改革,單靠成立一個類似淡馬錫式的“夾心”機構就來解決中國國企的癥結,有點隔靴搔癢。中國國有企業(yè)的改革要想取得成功,還需要結合自身實際,更多地參照歐美發(fā)達國家的先進經(jīng)驗,進行復雜的、系統(tǒng)性和科學的制度設計。

    中國國企改革要對癥下藥

    那么,中國國企改革應該遵循一種怎樣的路徑?筆者以自己在國企工作26年的經(jīng)歷認為,我國國企改革應從克服自身的弊端入手,按照十八屆三中全會的決定,發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,鼓勵發(fā)展國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟,而且,還要根本性地改變目前政府對國有企業(yè)的管理方式。具體建議有以下幾點:

    第一,去行政化。我國應當從根本上反思和改革政府對國企的管理體制,更好地發(fā)揮出資人義務。國有企業(yè)若采取政企合一的方式,會使得政府既是制定法律與政策的“裁判員”,又是直接負責企業(yè)經(jīng)營的“運動員”,且容易引發(fā)由權力尋租而滋生的腐敗問題。我國國企目前的管理,在決策體制、用人機制、分配方式等方面,都在沿用長期以來的行政體系。比如,一項投資決策往往在經(jīng)過了企業(yè)內部多層次決策后,還在外部要經(jīng)過國資委、發(fā)改委、商務部、外管局甚至國務院等多層審批。這不僅發(fā)揮不了企業(yè)的積極性并削弱了企業(yè)的責任心,而且,還極大地影響了決策效力,錯失重大商業(yè)機會。

    國企改革的重要內容之一,就是要提升企業(yè)運行市場化水平,把該由企業(yè)決策的內容交由企業(yè),并由企業(yè)承擔決策責任;把該由政府履行的出資人義務落實到實處,而不是參與到本應該由企業(yè)所做的具體決策之中。而國企內部,也不應該以行政長官方式經(jīng)營企業(yè),一定得把企業(yè)實實在在地當作企業(yè)來經(jīng)營。

    第二,實現(xiàn)股權多元化。在我國范圍內的各種所有制企業(yè),都是納稅人,都一樣地產生就業(yè)機會,都是我國經(jīng)濟的組成部分。我們不應絕對地認為國有企業(yè)就必須做到政府控股,或者是政府占絕對控股地位;同樣,國企投資并購,也不必都要控股。適度地股權多元化,包括允許民間資本參股甚至控股、鼓勵國有企業(yè)管理層和員工持股,都是可以嘗試的。通過股權多元化完善公司治理,可以更好地調動各方面的積極性,充分發(fā)揮國有資產的作用,提升企業(yè)運營的效率。

    第三,政府和國企要有所為、有所不為,逐步推動國有資本從競爭性領域退出。對于那些具有政治和經(jīng)濟戰(zhàn)略意義的、關系國計民生的行業(yè),國家應加強控股權,而對市場化程度較高的競爭性行業(yè),應該由民營企業(yè)控股或國家相對控股。競爭性領域的國企,可以在行業(yè)發(fā)展早期重點從事行業(yè)內關鍵和共性的技術研發(fā),待國內技術和市場發(fā)展相對成熟后,逐步通過一定比例的股權出售,鼓勵社會資本進入。當市場失靈時,國企和國有資本要毫不含糊地進入私人企業(yè)難以進入的市場,當市場成熟時也要毫不猶豫地退出。

    我通過20多年的國企親身經(jīng)歷與觀察發(fā)現(xiàn),我國國企改革并非沒有思路,以前提出過的一系列改革方案(如上面提到的三個方面)也都是切實可行的,但關鍵在于落實。

    總之,只要是遵循了市場經(jīng)濟規(guī)律,參考了發(fā)達國家的先進經(jīng)驗,并結合了自身的實際,這樣的方案就是好的方案,這樣的改革就會有所成效。那種套用什么什么“模式”的做法,永遠是邯鄲學步,東施效顰,注定是要失敗的。

    (作者系清華大學法學博士,北京約瑟投資有限公司董事長,曾擔任世界500強企業(yè)副總經(jīng)理)

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