中國國企改革不宜復制淡馬錫模式

陳九霖

中國國企改革醞釀多年，前后思路和方案不少。有的外媒最近正在熱炒，稱最新的改革方案將是借鑒新加坡主權基金淡馬錫（Temasek）的模式，對經(jīng)營性國企進行混合所有制改革，同時也推動國資委的職能由管企業(yè)向管資本轉變。

淡馬錫究竟是家什么性質的公司？淡馬錫模式的精髓是什么？淡馬錫模式對于中國國有資產管理改革又有哪些啟迪？要回答這些問題，需要我們了解淡馬錫模式誕生的歷史條件和具體國情。

“淡馬錫模式”的精髓

淡馬錫成立于1974年，是一家以市場化方式運營的政府投資公司，新加坡財政部對其擁有100%的股權。它所持有的企業(yè)股票市值占到新加坡股市的47%，營業(yè)收入占到國民生產總值的13%。截至2015年3月31日，淡馬錫的投資組合中共涉及45家公司，包含能源與資源、交通與工業(yè)、金融服務、生命科學與農業(yè)、電信媒體與科技、消費與房地產等六大領域，已成為新加坡經(jīng)濟命脈的主宰者和政府進行國資運營的操盤手。

所謂淡馬錫模式，就是構建政府、國資運作平臺、企業(yè)的三層架構。在宏觀層面由政府牢牢掌控，而在微觀運行層面由職業(yè)經(jīng)理負責，形成了一套獨特的國企改革與國資管理的“淡馬錫模式”。所有權與經(jīng)營權的分離，正是淡馬錫模式的精髓所在。

淡馬錫模式值得借鑒的經(jīng)驗主要有以下幾點：第一，完全市場化，實現(xiàn)了政企分離。淡馬錫依靠產權紐帶管理國有企業(yè)。也就是說，淡馬錫是依據(jù)授權對其所屬公司（淡聯(lián)企業(yè)）行使出資人職權的商業(yè)化主體，其定位已實現(xiàn)政企分開。第二，在治理結構層面，董事會的建立劃清了政府與淡馬錫、淡馬錫與被投資企業(yè)之間的邊界。淡馬錫所投資國有企業(yè)的董事會起到了“防火墻”的作用，阻斷了政府的不當介入。第三，堅持高度化、市場化的人才選聘機制。

淡馬錫模式不適合中國

本人曾在新加坡工作和生活11年之久，與淡馬錫有過較密切的交往。事實上，淡馬錫一度是中國航油（新加坡）股份有限公司的重要股東之一。以我對淡馬錫的了解，我認為不應過度炒作“淡馬錫”這一概念，這是因為：無論從其誕生的歷史背景、運作現(xiàn)狀，還是它所折射的本土化環(huán)境來看，淡馬錫的成功有其特有的語境，中國不宜復制或移植這一模式。

首先，新加坡市場有別于我國。新加坡是一個彈丸小國，市場狹小，但資本市場發(fā)達，這為淡馬錫的投資與管理提供了便利。我國的情況則大為不同：國企規(guī)模極大但資本市場卻欠成熟。新加坡國有資產只有不到1萬億的規(guī)模，我國國企資產總額超100萬億，完全不在一個量級。淡馬錫管理的國有企業(yè)實有45家，我國中央以及地方控股的國企多達15.5萬家，且成分復雜。我國國企的改革，涉及到一整套從中央到地方大量國有資產到資本布局的調整。這不是一個淡馬錫模式可以簡單套用的問題。

其次，新加坡特殊的國情在一定程度上解決了國有資本產權人缺失的問題，而我國難以克服國企產權人缺失這一“痼疾”。淡馬錫是新加坡實現(xiàn)國家戰(zhàn)略的一個重要工具，而且，一直被李光耀家族強勢控制。李光耀長子李顯龍是政府總理，李顯龍夫人何晶是淡馬錫CEO。這種家族掌控模式使得新加坡的國有資本和國有企業(yè)產權缺失的問題并不嚴重。而中國國有資本和企業(yè)存在產權人缺失和不明晰的問題，顯然難以借助新加坡那種家族控制模式。

再次，淡馬錫實際上投資和管理的企業(yè)，大多是市場化環(huán)境下成長起來的企業(yè)，而我國傳統(tǒng)的國企市場化程度相對偏低。新加坡建國初期，在私人資本不足的情況下，新加坡政府便創(chuàng)辦了一批隸屬于財政部的國有企業(yè)。1974年淡馬錫成立，其初衷是整合國有企業(yè)，以便充分發(fā)揮國有企業(yè)在經(jīng)營中的作用。1986年至1998年，新加坡進入奇跡發(fā)展階段，“淡馬錫模式”才逐漸成型，成為亞洲最龐大的主權財富基金。

1985年，淡馬錫出臺了完整的國有企業(yè)布局調整計劃，凡是非戰(zhàn)略性的、不需要政府主導的行業(yè)，政府投資公司均要退出。淡馬錫的投資理念是，一旦行業(yè)成熟到私營企業(yè)可以進入時，國有企業(yè)就從中退出。因此，淡馬錫所管理的企業(yè)所在的行業(yè)環(huán)境，一定是趨向市場化的。而中國的國有企業(yè)大多是由計劃經(jīng)濟轉變過來的，還有很沉重的歷史包袱，政企不分現(xiàn)象仍然突出。

我國國企改革不缺思路，以前提出過的一系列改革方案也都是切實可行的，但關鍵在于落實。

最后，淡馬錫模式本身容易引起國際市場的警覺，以中國的經(jīng)濟體量，仿效新加坡的模式更容易引起國際市場的波瀾。歷史上，淡馬錫強烈的政府背景，在海外投資中也引發(fā)了不少民族主義情緒。例如，2006年，泰國首相他信家族控股的西那瓦集團與淡馬錫達成協(xié)議，以約合18.8億美元的價格將西那瓦集團49.6%的控股權出售給淡馬錫。這場交易激起泰國大規(guī)模的民族主義反彈，并引發(fā)了泰國的政治危機。中國政府成立相應的投資基金，并參與海外市場的投資和并購，特別是參與能源資源、電信等關鍵領域和行業(yè)的投資，極易引發(fā)東道國的民族主義情緒和對國家安全的關注。

“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳。” 我國學習淡馬錫的模式設立國有產業(yè)投資基金，并以此推進中國國有企業(yè)混合所有制改革，可能在一定程度上提升國有資本和企業(yè)效率，但簡單套用或借用淡馬錫模式改革，單靠成立一個類似淡馬錫式的“夾心”機構就來解決中國國企的癥結，有點隔靴搔癢。中國國有企業(yè)的改革要想取得成功，還需要結合自身實際，更多地參照歐美發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，進行復雜的、系統(tǒng)性和科學的制度設計。

中國國企改革要對癥下藥

那么，中國國企改革應該遵循一種怎樣的路徑？筆者以自己在國企工作26年的經(jīng)歷認為，我國國企改革應從克服自身的弊端入手，按照十八屆三中全會的決定，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵發(fā)展國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，而且，還要根本性地改變目前政府對國有企業(yè)的管理方式。具體建議有以下幾點：

第一，去行政化。我國應當從根本上反思和改革政府對國企的管理體制，更好地發(fā)揮出資人義務。國有企業(yè)若采取政企合一的方式，會使得政府既是制定法律與政策的“裁判員”，又是直接負責企業(yè)經(jīng)營的“運動員”，且容易引發(fā)由權力尋租而滋生的腐敗問題。我國國企目前的管理，在決策體制、用人機制、分配方式等方面，都在沿用長期以來的行政體系。比如，一項投資決策往往在經(jīng)過了企業(yè)內部多層次決策后，還在外部要經(jīng)過國資委、發(fā)改委、商務部、外管局甚至國務院等多層審批。這不僅發(fā)揮不了企業(yè)的積極性并削弱了企業(yè)的責任心，而且，還極大地影響了決策效力，錯失重大商業(yè)機會。

國企改革的重要內容之一，就是要提升企業(yè)運行市場化水平，把該由企業(yè)決策的內容交由企業(yè)，并由企業(yè)承擔決策責任;把該由政府履行的出資人義務落實到實處，而不是參與到本應該由企業(yè)所做的具體決策之中。而國企內部，也不應該以行政長官方式經(jīng)營企業(yè)，一定得把企業(yè)實實在在地當作企業(yè)來經(jīng)營。

第二，實現(xiàn)股權多元化。在我國范圍內的各種所有制企業(yè)，都是納稅人，都一樣地產生就業(yè)機會，都是我國經(jīng)濟的組成部分。我們不應絕對地認為國有企業(yè)就必須做到政府控股，或者是政府占絕對控股地位;同樣，國企投資并購，也不必都要控股。適度地股權多元化，包括允許民間資本參股甚至控股、鼓勵國有企業(yè)管理層和員工持股，都是可以嘗試的。通過股權多元化完善公司治理，可以更好地調動各方面的積極性，充分發(fā)揮國有資產的作用，提升企業(yè)運營的效率。

第三，政府和國企要有所為、有所不為，逐步推動國有資本從競爭性領域退出。對于那些具有政治和經(jīng)濟戰(zhàn)略意義的、關系國計民生的行業(yè)，國家應加強控股權，而對市場化程度較高的競爭性行業(yè)，應該由民營企業(yè)控股或國家相對控股。競爭性領域的國企，可以在行業(yè)發(fā)展早期重點從事行業(yè)內關鍵和共性的技術研發(fā)，待國內技術和市場發(fā)展相對成熟后，逐步通過一定比例的股權出售，鼓勵社會資本進入。當市場失靈時，國企和國有資本要毫不含糊地進入私人企業(yè)難以進入的市場，當市場成熟時也要毫不猶豫地退出。

我通過20多年的國企親身經(jīng)歷與觀察發(fā)現(xiàn)，我國國企改革并非沒有思路，以前提出過的一系列改革方案（如上面提到的三個方面）也都是切實可行的，但關鍵在于落實。

總之，只要是遵循了市場經(jīng)濟規(guī)律，參考了發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，并結合了自身的實際，這樣的方案就是好的方案，這樣的改革就會有所成效。那種套用什么什么“模式”的做法，永遠是邯鄲學步，東施效顰，注定是要失敗的。

（作者系清華大學法學博士，北京約瑟投資有限公司董事長，曾擔任世界500強企業(yè)副總經(jīng)理）