美國審計(jì)署為何40年跟蹤頁巖氣開發(fā)

劉譽(yù)澤

編者按

近日，審計(jì)署網(wǎng)站刊發(fā)文章，梳理了美國審計(jì)署40年來對頁巖油氣開發(fā)進(jìn)行跟蹤審計(jì)的情況，并分析了頁巖油氣從探索、開發(fā)到規(guī)?；l(fā)展，不同時(shí)期的高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域。近年來，中國頁巖油氣開發(fā)熱度不斷走高，并先后列入“十二五”、“十三五”規(guī)劃。本刊獲審計(jì)署授權(quán)對上述文章進(jìn)行摘編，以期對中國頁巖油氣開發(fā)的監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提供參考。

頁巖油氣被列為21世紀(jì)最重要的替代能源。美國是世界上最早發(fā)現(xiàn)、研究、勘探和開發(fā)頁巖油氣的國家。20世紀(jì)70年代，美國開始由政府主導(dǎo)推進(jìn)頁巖油氣開發(fā)，為其技術(shù)創(chuàng)新、規(guī)模化和商業(yè)化提供了巨額資金及大量政策支持。美國審計(jì)署也從那時(shí)起開始對頁巖油氣開發(fā)進(jìn)行跟蹤審計(jì)。

按照美國頁巖油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況可以劃分為三個(gè)階段：20世紀(jì)70年代到20世紀(jì)末的“探索開發(fā)階段”、2000年至2012年的“井噴式發(fā)展階段”、2013年至2015年的“沖擊和波動(dòng)階段”。隨著歷屆政府的宏觀政策變化和產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展情況，美國審計(jì)署也不斷調(diào)整審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)重點(diǎn)，迄今已出具324篇相關(guān)審計(jì)報(bào)告，在推動(dòng)政策落實(shí)、揭示風(fēng)險(xiǎn)、揭露問題等方面發(fā)揮了重要作用。

探索開發(fā)階段：

審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注政策執(zhí)行

自20世紀(jì)70年代到20世紀(jì)末長達(dá)30年的探索期里，美國政府給予了頁巖油氣行業(yè)全方位的政策支持。有專家認(rèn)為，這一階段美國非常規(guī)資源領(lǐng)域天然氣開發(fā)利潤的30%左右來自政策優(yōu)惠。這一階段，美國審計(jì)署審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)主要集中在4個(gè)方面：

一是深入調(diào)查了解美國能源現(xiàn)狀特別是進(jìn)口能源依賴問題，評估其對經(jīng)濟(jì)的影響和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，為政府提供決策支持。

二是重點(diǎn)關(guān)注頁巖油氣開發(fā)中存在的法律和政策障礙，比如及時(shí)揭示了聯(lián)邦礦產(chǎn)土地租賃法案關(guān)于采礦權(quán)出租相關(guān)規(guī)定的障礙，指出了能源企業(yè)重復(fù)選址造成浪費(fèi)急需政府政策調(diào)控等問題。

三是開展對重大項(xiàng)目和資金的審計(jì)，監(jiān)督重大政策落實(shí)情況和項(xiàng)目進(jìn)展情況，主要監(jiān)督礦產(chǎn)資源使用費(fèi)的征收和管理情況、政府投資資金撥付情況、能源安全法案提出的生產(chǎn)目標(biāo)落實(shí)情況等。

四是關(guān)注政府宏觀政策執(zhí)行過程中的其他問題。其中最重要的成果是提出了能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)過多、決策過程復(fù)雜、效率低下等問題。

從后來美國政府發(fā)布的各項(xiàng)政策和法案來看，審計(jì)反映的問題基本都得到了回應(yīng)。如針對開采成本過高等問題，美國政府提出了一攬子優(yōu)惠政策，延續(xù)和擴(kuò)展了非常規(guī)能源的補(bǔ)貼政策和補(bǔ)貼范圍。針對技術(shù)障礙等問題，這一階段美國政府在頁巖油氣開發(fā)技術(shù)領(lǐng)域投資超過1億美元，還專門設(shè)立了非常規(guī)油氣資源研究基金，鼓勵(lì)相關(guān)研發(fā)工作。針對行政效率低下等問題，1977年美國成立了統(tǒng)一管理國家能源事務(wù)的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)——能源部。

井噴式發(fā)展階段：

審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注查問題、揭風(fēng)險(xiǎn)

2000年至2012年，美國“頁巖油氣革命”主要指這一時(shí)期。據(jù)美國能源信息署（EIA）數(shù)據(jù)顯示，2000年以來，頁巖油氣年均增長率47.7%，2012年頁巖氣產(chǎn)量占到美國天然氣總產(chǎn)量的39%強(qiáng)。頁巖油氣革命降低了美國對進(jìn)口能源的依存度，極大改善了能源安全狀況；創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇；通過向全球輸出高端頁巖油氣生產(chǎn)技術(shù)、設(shè)備及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，美國在頁巖油氣開發(fā)國際合作中收獲高端紅利。

這一階段，美國審計(jì)署重點(diǎn)集中在查出問題和揭示風(fēng)險(xiǎn)上，并于2011年將聯(lián)邦石油和天然氣管理領(lǐng)域列入每兩年發(fā)布一次的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域清單。這一階段審計(jì)主要關(guān)注三類風(fēng)險(xiǎn)：

一是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。頁巖氣的開采需要消耗大量的淡水資源，可能威脅到區(qū)域的水資源可持續(xù)利用；頁巖氣開采過程中產(chǎn)生噪聲、廢水、廢氣及其開采事故災(zāi)害等引起的環(huán)境污染；水力壓裂技術(shù)使用的壓裂液中的化學(xué)添加劑可能造成環(huán)境污染以及威脅公眾健康等。

二是監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。美國負(fù)責(zé)監(jiān)管油氣開發(fā)的主要是美國環(huán)境署、能源部、內(nèi)政部和農(nóng)業(yè)部的林務(wù)署。此外，美國各州有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)油氣開發(fā)活動(dòng)的許可及監(jiān)管。由于頁巖油氣產(chǎn)業(yè)的巨額利潤和迅猛發(fā)展，監(jiān)管上很容易出現(xiàn)疏漏。美國審計(jì)署這一階段重點(diǎn)審計(jì)監(jiān)管部門之間可能出現(xiàn)漏管或者重復(fù)監(jiān)管的情況、監(jiān)管部門識(shí)別和評估風(fēng)險(xiǎn)的能力等。值得關(guān)注的是，2010年墨西哥灣深水鉆井平臺(tái)爆炸引發(fā)美國歷史上最大的海上漏油事件后，美國審計(jì)署緊急對海上石油和天然氣活動(dòng)的管理部門內(nèi)政部開展了一系列審計(jì)工作。之后，美國內(nèi)政部發(fā)起了一系列改革以改善其監(jiān)督力度，并正式成立兩個(gè)新局——安全和環(huán)境執(zhí)法局、海洋能源管理局。

三是資金風(fēng)險(xiǎn)。由于頁巖油氣開發(fā)利潤豐厚，多元投資主體競相進(jìn)入，審計(jì)除了關(guān)注政府投資、財(cái)政收入之外，也對于其他資金風(fēng)險(xiǎn)給予一定關(guān)注。出于國家安全的考慮，美國審計(jì)署建議加強(qiáng)對得到授權(quán)的境外資本在特定領(lǐng)域投資時(shí)的跨部門評審。

沖擊和波動(dòng)階段：

審計(jì)關(guān)注行業(yè)未來發(fā)展方向

2013年至2015年短短兩年多時(shí)間，美國頁巖油氣行業(yè)經(jīng)歷了巨大的波動(dòng)。2013年，美國首次超過俄羅斯成為世界第一大天然氣生產(chǎn)國，預(yù)計(jì)最快5年內(nèi)成為世界第一大石油生產(chǎn)國。同時(shí)，美國批準(zhǔn)了多個(gè)天然氣出口項(xiàng)目，打破了長達(dá)50年的出口禁令。

然而隨著國際油價(jià)一路下跌，至2014年下半年跌破每桶50美元大關(guān)，甚至低于頁巖油氣的開采成本，致使頁巖油氣開采行業(yè)遭受有史以來最嚴(yán)重的沖擊。2015年1月，位于德克薩斯州的WBHEnergy公司成為美國本土第一家破產(chǎn)的頁巖油氣開采公司。必和必拓宣布將逐步關(guān)閉40%的美國頁巖油井。標(biāo)準(zhǔn)普爾研究顯示，在美國100家中小型頁巖油氣企業(yè)中，有3/4由于高負(fù)債面臨破產(chǎn)倒閉的風(fēng)險(xiǎn)。

然而幾個(gè)月之后，2015年3月中旬，國際油價(jià)強(qiáng)力反彈，累計(jì)反彈幅度近30%，頁巖氣需求再次激增。這一階段的波動(dòng)，給一直處于狂熱狀態(tài)的頁巖油氣產(chǎn)業(yè)帶來巨大的考驗(yàn)。

這一階段，美國審計(jì)署重新梳理審視美國石油政策，關(guān)注頁巖油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，同時(shí)關(guān)注政府各相關(guān)部門如何提升管理和監(jiān)督績效，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力。從整改情況看，土地管理局和被審計(jì)的14個(gè)州均加強(qiáng)了對油氣資源開發(fā)的監(jiān)管，能源部也對評估和防范貸款風(fēng)險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行了更新和補(bǔ)充。