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    深化財稅改革,建立現(xiàn)代財稅體制

    2015-09-10 07:22:44賈康
    中國經(jīng)濟周刊 2015年45期
    關(guān)鍵詞:事權(quán)財稅政府

    賈康

    十八屆五中全會審議通過的“十三五”規(guī)劃建議提出,深化財稅體制改革。當(dāng)前財政體制仍然存在諸多問題,僅僅依靠修補性調(diào)整,已不能解決改革深水區(qū)所面臨的深層次矛盾和問題。這要求我們必須在新的國內(nèi)外形勢下,果敢而慎重、堅定而持續(xù)地推進財稅改革。我們必須以建立現(xiàn)代財政制度為目標,推進全面深化改革目標的實現(xiàn),適應(yīng)新階段發(fā)展的客觀要求。

    深化財稅改革面臨三大任務(wù)

    財稅改革要繼續(xù)深化,當(dāng)前仍然面臨三大改革任務(wù)。

    首先是預(yù)算改革。預(yù)算的公開性、透明度要明顯提高。透明度是社會走向現(xiàn)代化民主法治狀態(tài)的制度建設(shè)的切入點。同時還要求完整的全口徑預(yù)算,即所有政府財力必須進入預(yù)算體系,不允許再有預(yù)算外資金概念。預(yù)算體系內(nèi)的合理形式,包括一般公共收支預(yù)算、資本預(yù)算、社會保障預(yù)算,以及土地批租收入等要進入基金預(yù)算,該體系已清晰化。在預(yù)算改革中必須編制中期規(guī)劃,2015年開始,中央級的預(yù)算需要編制3年,稱為3年滾動預(yù)算。還有一些技術(shù)性的配套,如需引入權(quán)責(zé)發(fā)生制,各級政府都要編制資產(chǎn)負債表等等。

    其次是稅制改革,突出六大稅改。目前已經(jīng)推進的“營改增”改革,按照時間表要爭取于2015年全覆蓋,中國以后市場上的進項抵扣鏈條要完全打通,以利于企業(yè)專業(yè)化細分,公平競爭,也配合結(jié)構(gòu)性減稅,推進打造升級換代的中國經(jīng)濟升級版;資源稅改革要繼續(xù)按“從價”機制推進,除產(chǎn)生調(diào)節(jié)作用外,也將形成地方政府重要的財政收入來源;消費稅的改革有望邁出重要步伐,除優(yōu)化設(shè)計外,還將考慮將征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)領(lǐng)域推到銷售領(lǐng)域,使消費稅能給地方政府提供一部分有分量的財力來源;要加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革,并推進以環(huán)境方面的費改稅為第一階段重點的環(huán)境稅改革,這兩個稅種改革首先是完成“立法先行”的過程,對立法過程我們可拭目以待;此外,關(guān)于個人所得稅,明確在本年度加快研究方案,條件成熟時啟動新一輪個人所得稅法修訂。

    再次是財稅改革任務(wù),涉及中央和地方如何理順事權(quán)關(guān)系和財力分配關(guān)系。比如適合于事權(quán)合理化配置的稅基和收入劃分,對以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政制度優(yōu)化方面,是十分重要的事項。事權(quán)方面,涉及投資權(quán)如何清晰形成中央和地方間的界定,還涉及司法管轄權(quán)如何以“先行先試”做系統(tǒng)化的調(diào)整,這已在改革過程中。

    建立現(xiàn)代財稅體制的六大路徑

    在提高國家治理能力和治理現(xiàn)代化背景下,建立現(xiàn)代財稅體制的路徑應(yīng)包括以下方面。

    以政府扁平化改革為框架。近年來,以部分地區(qū)“省直管縣”改革試點和“鄉(xiāng)財縣管”方式改革試點為切入點,財政“扁平化”改革取得較大進展??傮w來看,中國的“省直管縣”改革可分三步走:第一步是像目前各省的改革試點搞的那樣,省主要對直管縣的財政進行直管,并適當(dāng)下放經(jīng)濟管理權(quán),但仍維持市對縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位;第二步是市和縣分治,統(tǒng)一由省直管,重新定位市和縣的功能,某些市毗連的縣可改為市轄區(qū);第三步是市改革,在合理擴大市轄區(qū)范圍的同時,合理調(diào)整機構(gòu)和人員,總的方向應(yīng)當(dāng)是撤銷傳統(tǒng)意義上的管縣的地級市(級別可保留,人員逐漸調(diào)整),全面落實市縣分置,省直管縣。

    在上述過程中,還可大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革,對經(jīng)濟欠發(fā)達、財政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn),試行由縣財政統(tǒng)一管理其財政收支的辦法,對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“鄉(xiāng)財縣管”方式,在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)、財務(wù)審批權(quán)不變的前提下,采取“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的管理模式。

    以合理調(diào)整事權(quán)為匹配邏輯。在頂層規(guī)劃下調(diào)整、理順中央與地方事權(quán)劃分,包括中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央與地方共擔(dān)事權(quán)、中央委托事權(quán)、中央引導(dǎo)與鼓勵事權(quán)等等,進而按照政府事務(wù)的屬性和邏輯原理,合理和力求清晰地劃分政府間支出責(zé)任,盡快形成中央、省、市縣三級事權(quán)與支出責(zé)任明細單的工作,并在其后動態(tài)優(yōu)化和加強績效考評約束。盡快將基礎(chǔ)養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區(qū)流域管理等劃為中央事權(quán)。地方政府應(yīng)退出一般競爭項目投資領(lǐng)域,同時規(guī)范省以下政府的事權(quán)劃分邊界。

    以地方稅體系建設(shè)帶動稅制改革和政府間收入劃分改革。建設(shè)和完善地方稅體系,以稅制改革為配合,積極完善以稅種配置為主的各級收入劃分制度。積極推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度;積極推進房產(chǎn)稅立法。大力推進資源稅改革,進一步擴大資源稅的征收范圍。開征獨立的環(huán)境保護稅,并將該稅種收入劃歸地方。擴大消費稅征收范圍、調(diào)整部分稅目的消費稅征收環(huán)節(jié),將部分消費稅稅目收入劃歸地方;將車輛購置稅劃歸為地方收入;在積極推進“營改增”過程中,將增值稅中央增收部分作為中央增加對地方一般性轉(zhuǎn)移支付的來源。

    以規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度體現(xiàn)事權(quán)優(yōu)先原則。按照人口、地理、服務(wù)成本、功能區(qū)定位等因素優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的均等化公式,加強對欠發(fā)達地方政府的財力支持;適當(dāng)降低專項轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重,歸并、整合專項中的相似內(nèi)容或可歸并項目;盡量提前其具體信息到達地方層面的時間,并原則上取消其“地方配套資金”要求,以利地方預(yù)算的通盤編制與嚴肅執(zhí)行。此外,還應(yīng)積極探索優(yōu)化“對口支援”和“生態(tài)補償”等地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

    以建立現(xiàn)代公共預(yù)算管理制度為基礎(chǔ)性支撐。結(jié)合建立現(xiàn)代財政制度的要求,在全口徑預(yù)算前提下從中央級開始積極試編3~5年中期滾動預(yù)算;把單一賬戶國庫集中收付制發(fā)展為“橫向到邊、縱向到底”;配之以“金財工程”、“金稅工程”式的全套現(xiàn)代化信息系統(tǒng)建設(shè)來支持、優(yōu)化預(yù)算體系所代表的全社會公共資源配置的科學(xué)決策;落實新《預(yù)算法》關(guān)于地方債的規(guī)定,加快地方陽光融資的公債、市政債制度建設(shè)步伐,逐步置換和替代透明度、規(guī)范性不足而風(fēng)險防范成本高、難度大的地方融資平臺等隱性負債;地方的國有資產(chǎn)管理體系建設(shè)也需結(jié)合國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)而積極推進。

    以舉債權(quán)和產(chǎn)權(quán)管理為重要組成要素。市場經(jīng)濟所要求的分稅分級財政體制,內(nèi)含地方適度舉債的必要性和合理性。舉債權(quán)是規(guī)范化的分稅制體制下各級政府應(yīng)有的財權(quán),在大多數(shù)市場經(jīng)濟國家,地方政府債券市場已較為成熟和完善,成為地方融資的重要途徑和資本市場的有機組成部分,在國家的經(jīng)濟發(fā)展尤其是地方經(jīng)濟的發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。新《預(yù)算法》賦予地方政府適度舉債權(quán),允許地方政府通過規(guī)范的法定程序,在有透明度和受監(jiān)督的條件下以適當(dāng)規(guī)模舉債,籌集必要的建設(shè)資金,這有利于地方政府在分級預(yù)算運行中應(yīng)對短期內(nèi)市政建設(shè)等方面的高額支出,把支出高峰平滑化分攤到較長時段中,并借力于社會資金和市場機制發(fā)揮提供準公共產(chǎn)品的職能,有效彌補地方政府收入的不足。

    (作者系財政部財政科學(xué)研究所原所長、華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院院長)

    責(zé)編:徐豪 ?xuhao@ceweekly.cn

    美編:孫珍蘭

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